关于完善农业行政管理体制的几点建议

邱天朝

针对我国农业和农村经济发展面临的新阶段、新形势、新任务，党的十七届三中全会提出，要加快建立职能明确、权责一致、运转协调的农业行政管理体制，这既是推进农村改革发展的迫切需要，也是进一步深化我国行政管理体制改革的重要组成部分。

一、完善农业行政管理体制是推进农村改革发展的迫切要求

近年来，我国农业行政管理体制改革迈出了重要步伐。2004年以来中央连续六年发出1号文件对农业和农村工作进行总体部署，十七届三中全会进一步明确了当前和今后一段时期推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措。国家对“三农”的投入力度不断加大，初步建立了新时期的强农惠农政策体系，政府农业投入管理体制进一步完善，整合政府支农投资工作开始起步。乡镇机构改革和县乡财政管理体制改革稳步推进，乡镇政府的公共服务和社会管理职能有所加强。但与推进社会主义新农村建设和加快发展现代农业的需要相比，现行农业行政管理体制仍有一些不适应的地方。主要表现在：政府职能转变仍不到位，对农业、农村、农民的公共服务和社会管理仍比较薄弱；不同部门职责交叉、各级政府涉农事权不清、财力不匹配等问题还没有得到根本解决；农业投入多头管理、安排分散、使用效益偏低的问题依然存在；政府涉农部门的工作协调机制不健全，缺乏有效的监督和制约机制等等。农业行政管理体制是推进农村改革发展的重要保障。如果存在的问题不能尽快解决，必将影响现代农业发展和社会主义新农村建设，影响我国全面小康社会和现代化建设的进程。

二、以转变政府职能为核心，加快推进我国农业行政管理体制改革

(一)切实转变政府的农业管理职能

在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。中央《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求，深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。从农业和农村领域来看，重点要加强政府对“三农”的服务职能。中央政府各有关部门要按照新一轮“三定”规定的要求，进一步减少和下放具体管理事项，把更多的精力放在宏观调控和行业管理上来，放在制定全国性的发展规划、政策法规和标准规范上来。地方各级政府要加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化“三农”政策执行和执法监管职责，做好面向农业、农村、农民的服务与管理。特别是县乡(镇)两级政府，要按照十七届三中全会《决定》要求，切实加强农业公共服务能力建设，力争3年内普遍健全乡镇或区域性的农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构，创新管理体制和运行机制，提高人员素质和服务水平。要进一步明确各级政府促进农业和农村发展的责任，明确农业行政管理方面的事权划分，中央政府不应该、也不可能把所有的事情都包下来。

(二)着力完善县乡两级农业管理体制

“上面千条线，下面一根针”。县乡两级是国家农业行政管理的关键环节，也是下一步农业行政管理体制改革的重点所在。各地在新一轮机构改革中，要合理界定县级政府的农业行政管理职能，明确划分相关部门职责，县(市)党委和政府要把工作重心和主要精力放在农村工作上。目前我国“农业大县，财政穷县”的问题依然比较突出，要进一步调整财政收入分配格局，完善财政转移支付制度，增加对县乡财政的一般性转移支付，把现行对县乡的财政奖励补助政策规范化、制度化，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重，探索建立县乡财政基本财力保障制度，增强县乡政府履行基本职能、为“三农”提供公共服务的能力。要尽快完善县乡财政管理体制，积极推进省直管县和“乡财县管”财政管理体制改革试点，加强对县乡涉农资金使用的监管。要在巩固精简乡镇机构和人员成果的前提下，按照中央的要求，到2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府的社会管理和公共服务职能，真正把工作重点转到改善民生、服务“三农”、优化发展环境、维护社会稳定等方面。

(三)进一步明确政府各部门的农业行政管理职责

农业行政管理涉及多个部门，多个领域，多个环节。要按照精简、统一、效能原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，合理界定政府各部门的农业行政管理职能，明确部门责任，切实做到权责一致。既要防止部门职能交叉、权责不清、相互推诿扯皮、行政效率低下的问题，坚持一件事情由一个部门或一个部门为主管理的原则；又要防止出现权力过分集中、行业部门内部“一条龙”作业、缺乏有效监督制约、造成滥用职权损害国家利益的情况，建立必要的权力制衡和约束机制。目前，中央各部门的主要职责在新一轮机构改革的“三定”方案中已经明确，但还需要进一步细化。并在具体工作中切实抓好落实。省以下各级政府相关部门的职责要在机构改革中进行合理配置。

(四)建立涉农部门工作协调机制

由于农业和农村发展涉及方方面面，所以农业和农村的行政管理职能不可能完全由一个部门来承担。仅从中央层面来看，主要涉农经济部门就有农业、林业、水利、气象、国土、环保、粮食、商务、交通运输、能源、发展改革、财政等等。目前涉农部门之间的工作沟通和协调大多通过“一事一议”方式进行，容易造成信息沟通不畅、决策滞后等问题。为了加强涉农部门之间的沟通，增强国家支农政策的协调性，提高决策效率，有必要建立经常性的涉农部门工作协调机制，定期就“三农”的有关情况、重大问题、阶段性工作重点和重大政策措施等进行沟通和交流，进一步提高政府涉农决策的科学性、预见性和有效性。特别要加强综合部门的涉农工作协调职能。从长远看，要积极研究探索适合我国国情的农业大部制管理体制。

三、合理划分农业农村经济发展领域有关专项规划编制和管理职责

目前在农业和农村经济领域，存在专项规划过多过滥、有的规划之间相互冲突或打架等问题。因此，要切实加强涉农专项规划的衔接平衡，包括与国民经济和社会发展总体规划、计划的衔接，与农业和农村领域其他专项规划之间的衔接，以及与中央政府投资规模及安排方向、重点的衔接等。规划衔接应遵循专项规划服从总体规划、下级规划服从上级规划、专项规划之间不得相互矛盾的基本原则。

在操作层面，一要按照《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》和《国家级专项规划管理暂行办法》的要求，进一步完善涉农规划编制的协调衔接机制，明确各类规划衔接平衡的具体方式和要求。加强规划编制的前期工作，编制国家级专项规划之前，有关部门要拟订工作方案，并与相关部门进行协调。二要加强专项规划的审批管理。国家级专项规划原则

上应由国务院审批或由国务院授权有关部门审批，其中需要报国务院审批的专项规划。要拟定规划编制和审批的年度计划，有序上报和审批。三是鉴于国家发展改革委负有“安排中央财政性建设资金，以及按照国务院规定权限审批、核准、审核重大建设项目”的职责，而农业和农村建设是国家投入支持的重点领域，因此，凡需要安排中央政府投资或涉及重大建设项目的地方规划或专项建设规划，应当经国家发展改革委审核之后上报国务院审批，或者由国家发展改革委组织论证和审批。除此之外的其他专项规划可由相关部门或地方在国家规划和政策指导下，组织编制、论证或审批。

四、进一步改革和完善农业投入管理体制

投入是促进农业和农村发展的重要保障，完善农业投入管理体制，既是农业行政管理体制改革的重要组成部分，也是我国投资体制改革的重要内容。建议：

(一)合理界定政府的农业投入范围，明确投入事权划分

结合投资管理体制改革，以“三定”方案为依据，按照公共财政原则，合理界定社会主义市场经济条件下政府农业投入的范围，进一步明确各级政府在农业投入方面的事权划分，强化地方政府投入责任，并建立与之相适应的财政体制，做到财权与事权统一。结合政府机构改革，按照权责一致、统一效能的原则，规范政府各部门的农业投入管理职责，正确处理好“条条”与“块块”的关系，发挥好部门和地方两个积极性。综合运用财政、投资、价格、金融等手段，创新政府支农投资方式，探索政府财政性涉农投资与银行信贷资金相结合的有效途径。

(二)改革农口“小而广”项目的投资计划管理办法

新的国家发展改革委“三定”方案明确，今后中央政府补助地方的点多、面广、量大、单项资金少的项目，改为由国家发展改革委会同行业管理部门确定投资目标、原则和标准等并加强监督检查，具体项目由地方政府负责安排。按照中央要求，去年以来，国家发展改革委已经对农口“小而广”项目的投资计划管理方式进行了改革，实行目标、任务、资金、责任和权力“五到省”。具体做法是：地方有关部门根据国家批准的专项规划和中央确定的投资方向，在做好前期工作的基础上，提出投资计划申请，并联合上报。国家发展改革委会同行业部门进行审核后，根据规划和年度投资规模，以资金切块方式将投资计划联合下达到省。各省接到国家下达的投资计划后，由投资主管部门会同行业部门按照建设程序落实具体项目并分解下达投资，并加强监督管理。今后要在实践中不断完善。

(三)积极推进政府支农投资整合，提高农业投入的使用效益

要坚持以有关规划或重大项目为载体，统筹安排政府各类支农资金，进一步完善涉农资金的管理办法，提高资金使用效益。要结合“十二五”规划，加强农口专项建设规划的编制工作，发挥其对政府支农投资安排的指导作用。加强各部门在涉农专项资金安排、规划编制、项目审核、投资计划编制下达等多个环节的沟通和衔接，从中央和地方多个层次积极推进政府支农资金整合。继续组织编写《政府支农投资指南》，提高投资安排使用的透明度。

(四)尽快建立支农投入稳定增长机制，发挥好政府投入的带动作用

按照科学发展观和统筹城乡发展的要求，进一步调整国民收入分配格局，继续加大对农业农村的投入力度，加快建立与财政收入增长相适应的农业投入稳定增长机制。坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点放在农村，增加对中西部地区、粮食主产区、老少边穷地区的公益性建设项目投入，实事求是地规定地方配套投资比例，逐步降低中西部地区和贫困地区涉农投资项目的资金配套要求。加快推进农村小型基础设施产权制度改革，并采用投资补助等方式，引导农民对直接受益的基础设施投工投劳。更好地充分发挥政府支农投入的导向作用，采取多种措施，引导社会力量投资建设现代农业。

(五)加快推进农业投入立法

近年来，社会各界关于制定“农业投入法”的呼声十分强烈。按照全国人大和国务院的要求，有关部门开展了农业投入立法调研工作。要加快农业投入立法的进程，以法律的形式，明确规定各级政府的涉农投人事权，明确政府各部门的管理职责，促进农业投入稳定增长，推进农业投入管理的规范化、法制化。