农民工流动与城镇化健康发展

范 毅 荣西武

农民工问题是我国一项长期战略性任务。解决好农民工问题是实现我国城镇化健康发展的迫切需求，是保持社会稳定、建设和谐社会的关键所在，是贯彻“以人为本”科学发展的内在要求。

一、农民工流动与中国城镇化发展

(一)农民工对我闻经济社会发展的重要意义

1、农民工缓解了城市劳动力资源不足

农民工是我国产业工人的重要组成部分。以农民工为主体的流动人口为城市二三产业的发展提供了低成本的劳动力，满足了工业化发展的劳动力需求。据有关部门的调查，农民工占第二产业从业人员的58％，第三产业从业人员的52％。有关研究表明，农村人口的流动对改革开放以来中国经济增长的贡献在15-20％。

2、优化了城市人口年龄结构

1999年，我国进入老龄化社会。大城市老龄化趋势更为突出。流动人口融入城市社会，将缓解城市的老龄人口负担压力。以北京市为例，2007年，如果将420万农民工计人，则老年人口比重和抚养系数将分别为12.9％和16.0％，分别比按户籍人口计算低4.4和7.6个百分点。再看上海，2007年如果将479万农民工计人。则老年人口比重和抚养系数将分别为15.4％和19.7％，分别比按户籍人口计算低5.4和9.7个百分点。

3、有助于扩大内需

以2005年为例，农民工的消费能力是农村居民的2.2倍。与此同时，城市流动人口的增加也带来城市住房、基础设施等方面需求的增加。从投资看，满足城镇化需求，每年的城镇基础设施建设投资至少为1万亿元，城镇住房建设投资至少为1万亿元(联合国建议占CDP的5％)。从实际的消费能力看，城镇居民的消费能力是农民工的1.7倍，稳定进城农民工，促进农民工融入城市社会对扩大消费具有重要意义。

4、有助于促进城乡统筹发展

人口从农村流向城市，为城市工业化发展贡献了力量，促进了城市的发展。在此同时，也从根本上解决了农村的发展问题。毕竟“减少农民才能富裕农民”，这是城镇化对于未来我国农村发展重要性的基本认识。近年来，每年农民工可为农村增加收入在5000亿元以上。工资性收入也已经成为农民增收的主要渠道。

(二)农民工是我国城镇化进程的主体

1、城镇化主体是农民工

2007年我国非农业人口4.3亿，占城镇人口的73％，城镇人口中还有1.6亿是来自农村的进城务工人口，占27％，比1995年提高了7个百分点。在部分省份农村进城务工人员占城镇人口的比重甚至超过了50％，比如浙江，农村进城务工人员占城镇人口的比重已达53.6％。

2、农民工流动促进了申西部城镇化的快速发展

对于中西部省份来说，人口流出降低了农村人口的比重，农村人口流出的增多加快了城镇化发展速度。2007年，河南、四川、湖南、安徽等省市农民工跨省流出分别比2005年增加了265.12万、168.82万、104.58万、91.02万，对城镇化率的贡献分别为0.93、0.71、0.64、0.56个百分点，这些省份城镇化率在此期间分别增长3.69、2.6、3.46、3.21个百分点，远远高于同期全国城镇化增长速度。

3、农民工流动提高了东部地区的城镇化水平

东部地区外来务工人员和本地农村人口进城增加了本地城镇人口，提高了城镇化水平，提升幅度较大的省份有浙江、北京、上海、天津和广东。2007年农民工的贡献率分别为30.68、27.86、24.72、24.44、18.55个百分点，分别比2005年提高了0.51、1.92、0.44、3.51、2.44个百分点。流动人口流入的增多大大提高了城镇化发展水平。

(三)人口流动和城镇化发展趋势

1、城镇化将维持快速增长趋势

2007年我国城镇化率为44.9％，还处于城镇化加速发展的前期阶段，城镇化快速发展的趋势将会继续维持。最近，多家研究机构和学者对中国城镇化进程进行了展望。从预测来看，认同了未来中国城镇化将要快速发展的基本观点。从预测结果来看，未来十余年城镇人口年均增长在1400－2400万之间。

2、城市群和都市圈吸纳人口比重将会增加

“十一五”规划纲要已明确提出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”。从2005年人口抽样调查数据来看，珠三角、长三角和京津都市圈吸纳的跨省流动人口分别比2000年增长3.46％、53.95％和38.2％，要快于同期城镇人口的增长速度。在东部地区除三大城市群外，山东半岛、沈(阳)大(连)、海西等地区也逐渐开始具备吸纳人口发展成为新的城市群的条件。

3、人口将会继续向东部流动，中西部中心城市规模将会增大

从已有数据来看人口向东部集中的趋势在加强；在未来，人才、技术和资金等方面的优势将确保东部地区的发展，人口向东部地区的集中趋势将可以继续维持。据有关预测，到2030年中西部地区仅湖北人口会略有增长，人口增长主要出现在东部地区。在中西部一些发展基础较好的区域性中心城市，将承担起区域经济发展龙头和集聚人口的作用，比如像中西部的省会城市、一些区域性中心城市将会加速发展等。

二、从城镇化发展角度认识农民工管理中存在的问题

(一)对农民工认识存在偏差

没有从中国长期发展战略和促进城镇发展角度来认识农民工问题。在实践中，一些城镇政府对农民工的管理多于服务，更多的是关注社会治安、环境卫生、计划生育等上级政府考核内容，而在居住、创业发展等方面服务还不够。过分强调高层次技术人才的吸纳，而忽视大量为城市发展贡献巨大的流动人口，部分地方政府甚至希望通过减少流动人口总量的方式来提高所谓的人均产值。

(二)政策供给与农民工需求之间存在偏差

首先，政策供给忽视农民工基本需求状况。例如，相关政策规定农民工子女教育以流人地公办学校为主，而公办学校就学成本、教材设置等问题却成为流动人口子女就学的一道障碍。其次，制度设计比较僵化，没有考虑到不同层次流动人口的需求。流动人口社会分层现象已是基本现实，但是政策大多采取”一刀切”方式，未考虑不同层次流动人口需求。再次，制度设计比照城镇制度，不符合流动人口实际情况。如基本养老保险规定必须在一个地方累计缴费15年以上才能享受退休待遇，设置时间限制就带有十分明显的“城镇”色彩和计划经济色彩。

(三)政策滞后于实践

各地对流动人口管理和服务进行了一些必要的探索，但大多还没有上升到国家层面，政策供给远滞后于社会实践。这主要在于：一是实践与现行政策

存在冲突。例如解决流动人口居住主要途径的出租屋在实践中与现行规划体制、土地制度等方面存在冲突。二是地方实践不能得到现行政策承认。例如政策上对打工子弟学校的漠视，实践中对打工子弟学校的片面取缔。三是地方实践的“碎片化”。在一些方面，本应由中央政府进行统筹管理，但是中央政府并没有承担起相应责任，而是由地方政府进行统筹，统筹层次不高，地方实践难以统一。比如在养老保险，目前大致可以概括为“广东模式”、“上海模式”、“浙江模式”等几种保障方式。

(四)有关农民工管理服务法规不健全，机构不完善

在农民工管理服务方面的法规很不完善，例如说农民工权益保障，大多规定是原则性的，缺乏具体的法律保障和实施办法；在统计制度上，进城农民工已经纳入城镇人口统计范畴，却仍然没有纳入城镇失业统计中，进城农民工在就业等方面并不能享受与城镇居民同等公共服务水平。在农民工管理方面还存在机构不健全、部门分割等现象，例如说人口登记在公安部门，教育归教育部门管理，培训归农业、劳动等部门管理，计划生育归计生部门管理，各个部门分头管理，彼此之间缺少必要协调，不符合人口管理的基本要求，不利于城镇化的健康发展，没有体现“以人为本”科学发展观的基本要求。

(五)农民工流动的制度障碍

一是户籍制度。以户籍制度为依据的住房、教育、医疗、社保等一系列公共服务，造成了城乡居民之间公共服务的差异，阻碍了人口的流动，使城镇居民形成新的“二元”现象——本地城镇居民及外来人口，弱化了农民工对城镇的认同感。二是土地制度。农村集体土地依据集体成员身份获得土地所有权，土地同时还承担了社保功能，对农民工的积极意义是明显的，因为农民一旦遇到就业障碍，就可以很自然地回到自己的家乡，而不至于流离失所，但是“退出”机制的缺失也使人口处于流动的“两栖”状态。三是财政制度。层级行政管理体制，使基层政府缺乏与上级政府“讨价还价”能力，而对流动人口服务职能又主要由基层政府来承担，造成事权与财权的不统一。财政预算的编制也主要依据户籍人口，并未涵盖广大农民工。

三、加强农民工服务管理，促进城镇化健康发展的政策建议

(一)稳妥有序地改革户籍管理制度

应充分利用户籍管理制度的功能，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的流动人口定居落户问题。使城镇化的潜能在可控的情况下稳定地释放出来。户籍制度改革的主要途径是逐步消除在就业、社保、教育等政府管理和公共服务领域附加在户口上的城乡居民不平等权益。

(二)建立与人口流动相适应的财政体制

目前，在城镇的农民工已经被统计到城镇人口中，但现行财政体制并没有随着统计制度的变动做出相应的调整，使得公共财政不能适应人口流动所带来人口空间布局改变的状况。应探索建立将常住人口作为财政分成依据，调整各级政府之间的财政分配关系。建立农民工专项资金转移支付制度。形成中央和地方财政共担机制。

(三)推进农村土地制度改革，为流动人口进城定居创造条件

土地制度改革的原则是，在坚持当前农村基本土地政策的前提下、在确保中国18亿亩土地红线的条件下进行。一是促进农村土地流转，探索流动人口“退出”机制。做好土地确权登记工作，赋予农村土地使用权更充分交易权，扩大交易对象。二是允许各级城镇政府探索集体建设用地使用权的改革，改善进城农民工居住条件。在确保农民利益的前提下，要勇于探索集体建设用地使用改革。在流动人口集聚区要允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设农民工住宅。

(四)探索城镇间行政管理体制改革

一是研究行政事业管理机构和编制与常住人口相联系的条件。改革依据户籍人口设置行政机构和人员编制的办法，把常住人口作为机构设置和人员编制的重要依据。二是应允许规模较大的小城镇设市管理。应根据现有城镇居住的常住人口规模(不仅是户籍人口)，重新研究设“市”条件。应允许设立“镇级市”，并把设立权限下放到省一级。对并对设市单位按照实际管理的人口规模，确定行政管理权限、行政机构的设置和人员的编制。

(五)探索一体化人口服务管理新模式

按照“以人为本”科学发展观的要求，需要进一步加强对人的公共服务。为此，需要在人口管理方式方面不断探索，逐渐实现寓管理于服务之中，探索实行人口在社保、公共卫生、医疗等方面公共服务信息一体化管理模式。可以首先从流动人口开始探索实行人口登记、卫生防疫、社会保障、子女教育等方面一体化管理服务模式。实现从人口登记到人口公共服务信息一体化管理，而不是部门分割的管理新模式。