我国可持续发展政策的走向与未来展望分析

刘淑妍　诸大建

摘要从考察改革开放以来我国经济社会发展的主要政策工具——6个五年规划入手，研究与经济、社会和环境3个支柱相关的政策演进。1978—1995年是中国单个支柱的政策发展阶段，经济增长成为发展的主要内容。1992年中国参加21世纪议程，开始在理论上注意到3个支柱的发展，但是只是到了2001年的“十五”计划才提出了与可持续发展的三重底线有对比意义的三生协调发展思想，并且在计划编制中对资源环境问题有了充分的注意。2006年以来，中国的五年规划政策开始出现了环境引导发展或者环境优先的政策趋势，但是在理论上仍然停留在并列或者融合的论述上。因此，当前需要创新我国的可持续发展管理模式和政策，设计未来政策变革的基本方向和路径。

关键词可持续发展政策；五年规划；生态文明

中图分类号F061.3文献标识码A文章编号1002-2104(2009)02-0122-05

自20世纪90年代后期，随着我国的经济发展不断增强，相伴随的环境问题越来越制约着我国国民经济与社会的进一步发展，对可持续发展政策的关注，研究者们从过去单纯讨论环境保护与开发，开始向环境、经济与社会三生协调转变。本文通过对我国6个五年计划中有关环境、经济和社会内容进行梳理，明确当下我国可持续发展政策变迁的基本走向，判断未来我国可持续发展政策需要更为重视和强调环境、经济和社会3类政策的相互包容和协调设计。

16个五年规划中可持续发展政策的总体趋势分析

1.1经济包含社会与环境的反包含模式阶段(从“六五”计划到“八五”计划的效率论阶段)

1978—1995年是中国单个支柱的政策发展阶段，经济增长成为发展的主要内容，虽然环境与社会并没有完全忽视，但是社会与环境方面的政策相对于经济政策是明显弱化的。效率优先是这一时期国民经济发展的主要策略，三者关系所呈现出来的是经济包括社会，环境一定程度上包含于社会之中，三者的地位处于不平等、不均衡状态。规划的内容设计表现为：

“六五”规划强调的基本任务是继续贯彻改革、整顿、提高的方针，进一步解决过去遗留下来的各种发展问题，取得实现财政经济状况根本好转的决定胜利。其中经济类政策规划占据主要地位。社会政策规划重点强调科学研究和教育发展，人口、劳动、居民收入和消费水平，以及城乡建设和社会福利事业、文化事业、卫生体育事业。环境政策规划包含于第五篇社会发展规划中。仅仅在第三十五章环境保护中，提出制止对自然环境的破坏，努力控制生态环境的继续恶化，使一些重点地区的环境状况有所改善。

发展到“七五”规划，所提出的主要任务依然是进一步为经济体制改革创造良好的经济环境和社会环境，努力保持社会总需求平衡，使改革更加顺利地展开，力争在五年或更长一些的时间内，基本上奠定有中国特色的新型社会主义经济体制的基础；同时保持经济持续稳定增长，在发展生产和提高经济效益的基础上，继续改善城乡人民生活。经济政策规划依然占据主要地位。社会政策规划主要在第九篇中，强调重视人民生活和社会保障，控制人口增长，规划劳动力就业，以及提高居民收入，引导居民消费结构调整。并强调加强卫生、体育和社会保障事业。环境政策规划包含于第九篇人民生活和社会保障中。在第五十二章环境保护中强调到1990年使工业的主要污染物50％～70％达到国家规定的排放标准；保护江河、湖泊、水库和沿海的税制；保护重点城市的环境；保护农村环境；改善生态环境。

“八五”规划的基本任务仍然是以提高经济效益为中心，促进经济的适度增长。但已逐步强调在经济发展中注重兼顾社会和环境。篇章规划中专门设置第八篇人民生活和消费政策。环境政策规划包含于第四篇地区经济发展的布局和政策中。把环境治理提升到国土开发整治和环境保护的层次中来，强调有重点对大江大河大湖进行综合治理；严格控制农业建设占用耕地，加快土地综合利用总体规划制定；加强对海岸带、海岛、海域的海洋资源调查、勘探和规划；加强环境监测系统的建设和管理；重视对乡镇企业污染的防治和管理等内容，环境政策的设计有了与社会、经济相对平衡的位置。

1.2经济、社会、环境并列的阶段(“九五”计划到“十五”计划期间的协调论阶段)

1992年中国参加21世纪议程，开始在理论上注意到三个支柱的发展，1995年最高领导提到了可持续发展，但是只是到了2001年的“十五”计划才提出了与可持续发展的三重底线有对比意义的三生协调发展思想，并且在计划编制中对资源环境问题有了充分的注意。然而，那个时候无论是从内容上还是形式上对三个支柱的理解仍然是并列式而不是包含式的。规划中的内容变化表现为：

“九五”规划是我国国民经济与社会发展规划中的转折点，在五年规划基础上提出我国2010年远景目标纲要，把可持续发展和科教兴国作为我国的两大重点战略规划。国民经济和社会发展的指导方针中，强调牢牢把握“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”的大局，是今后必须长期坚持的基本方针，要正确处理好改革、发展、稳定三者的关系。提出今后15年保持国民经济持续、快速、健康发展，努力做到速度和效益相统一、微观活力和宏观调控统一，总量增长和结构优化的统一。社会政策规划表现在将原有的人口和就业内容提到宏观调控目标和政策篇章中；教育与科技合并为第五篇实施科教兴国战略。规划中明确提出实施可持续发展战略，推进社会事业全面发展；保持社会稳定，推动社会进步，积极促进社会公正、安全、文明、健康发展。环境政策规划表现为第九篇可持续发展战略。第一条国土资源保护和开发中强调依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立资源更新的经济补偿机制，加强土地管理。第二条环境和生态保护强调坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展，所有建设项目都要有环境保护的规划和要求，在各类项目建设中逐步强调经济、社会与环境的协调。

“十五”规划继续坚持把发展作为主题，坚持把结构调整作为主线，坚持经济和社会协调发展。国民经济和社会发展的主要目标按照宏观调控，经济结构，科技、教育发展，可持续发展，提高人民生活水平5个方面给出预期目标设计。内容结构有了清晰的经济、社会、可持续发展三大类区分。经济政策规划从原来的效率优先转变为注重农村经济的全面发展，各地区间的协调发展，以及城乡的共同发展。环境政策则内化于可持续发展规划中，人口、资源和环境篇章强调了人口增长(社会因素)与保护资源、保护环境间的关系，明确提出把改善生态、保护环境作为经济发展和提高人民生活质量的重要内容。坚持把发展作为主题，高度重视经济、社会、人口、生态、环境和科技等因素的协调前进，把贯彻可持续发展战略提高到一个新的水平。

1.3环境引导社会、经济发展的阶段(从“十一五”计划开始的优先论阶段)