中国独立型环境税方案设计研究

王金南　葛察忠　高树婷　严　刚　董战峰

税收手段是国家财政收入的主要来源，也是宏观经济的重要调控手段。早在上世纪90年代初，一些0ECD成员国就进行了广泛的税制绿化的改革实践，用以解决日趋严重的环境与经济发展的冲突，并取得了积极成效。综观国内环境税收的研究文献，尽管其数量近年剧增，但总体上呈一种较零散、非系统的状态，主要是从选定的研究视角就特定问题开展研究，尚未有研究提出我国环境税制改革方案的系统构架。本文从我国污染防治和生态保护工作任务出发，根据国民经济发展要求和政策基础，在现行税制框架下设计了独立型环境税方案。

1独立环境税功能定位

国外税制绿化转型的思路主要遵循三条线路：一是创设专门以生态环境保护为政策目标的新型税收名目，依据政策领域的不同有不同的称谓，如“生态税”、“能源税”“碳税”等；二是用“绿色之线”重构现存税制，即通过改变现有环保相关税种的征税范围、调整税率等方式，绿化现有税制；三是通过改变税收的收支政策，如消除不利于环保的补贴，增加对环境友好型行为和产品的税收优惠等方式，来提高目前税制的绿色度。但是没有一个国家设置了名为“环境税”的税收税种。本文提出独立型环境税，是指在现有税制框架下，创立一个与资源税、增值税等税种平行并立的新税种，名为“环境税”(以下文中的“环境税”一词即为“独立型环境税”)。主要政策目标为促进生态环境保护，属于特定行为税，其首要功能是调节环境保护的功能。

2环境税方案设计

环境税政策设计首先要确保政策调整范围的完整性，涵盖环境资源的开发、利用、保护、改善的整个环境保护过程；政策目标具有阶段性和动态性，在短期内应能有效遏制污染物排放的数量和生态破坏行为，促进资源和能源的节约使用，在长期应能够为改变经济增长方式和消费模式提供经济动力。

环境税的设计应坚持环境保护与经济发展“双赢”，公平与效率兼顾，生产与消费共促，调控为主、收入为辅，全球环境问题与国内环保重点统筹等五项原则。环境税由污染排放、特种污染产品、生态保护、碳排放四类税目组成。各税目的政策范围是开放性的，随着政策发展的需要，可作适当的扩充和调整。

2.1污染排放税目

污染排放税目针对排放的污染物征收的税目，主要有各种废气、废水和固体废物。目前实行的排污收费制度中，这些污染物大都在征收范围，因此，污染排放税即“费改税”，同时将未开征的污染物和排放源纳入其中。近期可以考虑将排污费中的二氧化硫收费改为征税，同时取消SO₂收费。因为二氧化硫税征收相对容易，征收额较大，为重点控制的污染指标。另一部分是针对目前没有征收排污费的流动源(机动车尾气排放)征收污染排放税，由于排放量监测难度很大，可以对机动车燃油征税。

二氧化硫税目要素设计：①征收对象是污染源排放的SO₂；②纳税人为向大气中排放SO₂的所有排放者，包括工业企业、事业单位、商业和服务业企业以及其他单位(可考虑对行政事业单位和居民个人暂不征收)；③征收依据是SO₂的实际排放量。对于有监测数据的，按照实际监测值征收。对于那些量大面广、规模小、监测困难的污染源，可以按照燃料中的含硫量以及相应的削减措施折算征收。对实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量，作为计税依据；④采用定额税率，总的原则是税率不能太低，必须能够起到对纳税人的刺激作用，按照s02削减的边际处理成本确定，近期税率初步确定1.2元／kg。

燃油税目要素设计：①征收对象为机动车燃用的汽油和柴油；②纳税人：使用机动车的企业、单位以及个人；③计税依据：以汽油、柴油的使用数量为计税依据，即纳税人的实际购买数量；④税率确定：以机动车燃用的汽油和柴油所排放的污染物作为确定税率的依据，不同品质的燃料实行差别税率。达到国Ⅳ标准的燃油暂不征收；未达到国Ⅳ标准的汽油0.20元／L，柴油0.15元／L。

2.2特种污染产品税目

特种污染产品税目是指向使用、消费及处置过程中对环境构成危害的产品征税，征收污染产品税的目的是为了减少有害于环境的产品的使用或者倡导使用低污染或无污染的替代产品。

特种污染产品税目要素设计：①征收对象为各种对环境产生污染的产品或消费品，主要有臭氧损耗物质、含磷洗涤剂、汞镉电池、化肥农药、一次性泡沫餐具、塑料包装袋等。考虑到化肥、农药对农业和农民的影响，建议近期不对化肥、农药征收。②纳税人为上述产品的使用／消费者；③计税依据为污染产品的消费量或销售额，自产自用但不是用于连续生产的应税产品，计税依据为应税产品的移送使用数量；委托加工的应税产品，计税依据为纳税人售后应税产品数量；进口的应税产品，为海关核定的应税产品的进口数量。④污染产品税可实行从价定率征收或从量定额征收的两种计税方法，税率按产生污染的特种产品类型划分，实行1％～3％的差别税率；⑤征收环节可以设在消费环节。在销售产品或消费品时征收，由销售者代缴，按季度向销售者主管税务部门申报纳税。

2.3生态保护税目

该方案目前只考虑针对一些矿产资源的开采行为和自然保护区开发和使用行为征税。开采矿产资源的单位和个人，是对环境的直接危害者，对矿产开发行为开征税收，符合国际通行的“污染者付费”和“破坏者赔偿”原则。自然保护区开发和使用者是自然环境的受益者，也是对自然环境的潜在或直接危害者。虽然这部分消费者为个人，但可以通过门票销售者代扣环境税实施有效管理，因此具有较强的可操作性。同时，以消费者个人为纳税人，更有利于提高消费者的环保意识，最终达到保护环境的目的。

生态保护税目要素设计：①征收对象：煤炭、原油、天然气、山石、黄金矿等矿石资源；生态自然保护区开发和利用行为；②纳税人：开采矿产资源的单位和个人，自然保护区开发与使用者；③计税依据：矿产资源开采以资源品目和实际开采量为计税依据，实行全国统一税；生态自然保护区开发和使用根据国家有关生态自然保护区(如景区)等级划分标准确定幅度税额，由省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内确定，以景区实际游览流量为计税依据实行代扣代缴；④税率：采用定额税率，实行从量定额课征收。矿产资源开发的环境税税率初定为：原煤20元／t，原油30元／t，铁矿石20元／t，冶炼铜100元／t，非金属矿开采5元／t；自然保护区保护税初定为2元／人次。

2.4碳排放税目

气候变化是我国未来二三十年面临最大的全球环境问题压力。国外经验表明，征收能源税或二氧化碳税将影响企业国际竞争能力，许多国家对于高耗能行业采取低税率和鼓励节能的减免政策。另外，我国二氧化碳减排技术水平较低，需要发达国家提供技术援助和支持。考虑到征

收成本及不影响人民生活质量，现阶段不对个人征收。考虑到“税收中性”原则，建议调整所得税，提高计证标准，或通过社会收入再分配补贴低收入群体。对能源密集型产行业实行低税率或税收返还，支持可再生能源和节能降耗，促进低碳经济和低碳社会的发展。

碳排放税目要素设计：①征收对象为产生co，的煤、石油、天然气等化石燃料；②凡是向大气中排放二氧化碳的所有单位作为纳税义务人。单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位；③计税依据：煤、石油、天然气等化石燃料按含碳量测算的排放量作为计税依据；④税率的制定要根据我国的具体国情，不能过多影响我国产品的国际竞争力，同时不能对低收入人群的生活水平造成影响。根据我国目前的CDM市场价格，每吨二氧化碳排放权转让价格一般为6美元左右，税率初定为20元／tceq。

3环境税实施战略及配套措施

3.1实施步骤

环境税收政策应采取先易后难、逐步推进的实施战略。环境税收政策首先实施条件成熟，易于推行的污染排放税、污染产品税以及生态保护税，碳税起始可以低税率，宽范围征收。随着条件的不断成熟以及国际和国内碳市场价格的波动，做动态调整，同时，合理税费归位，将相关环境收费科目纳入统一环境税制框架。环境税制改革的行动路线图建议如表1所示。

3.2征收管理

环境税建议选择以下三种征收管理模式：①环保代核，税务部门征收的模式；②由环保代征，税务审核的模式；③税务部门征收的模式。不同税目采取不同的模式，排污费改税的项目，如硫税等可选择第1或第2种征收模式，逐步向第3种模式转变；燃油税和特种产品税可采用第三种征收模式；生态保护税和碳税可选择第2或第3种模式。

3.3资金使用

建议环境税主要作为中央与地方共享税，地方和中央按照8：2比例分成，在各级财政建立“环保基金”，或者纳入环保专项预算支出科目，实行专款专用。其中，考虑到碳税的特殊性，建议有一个中央税到地方税的过渡过程，初始主要以中央和地方共享税，逐渐过渡转变为地方税。这主要是考虑到碳税收入可由国家专项用于提高能效、发展低碳技术、培育国家碳市场等领域，强化碳税税目的政策目标指向性，有望快速提高国家整体低碳技术的研发水平和能效改进速率。环境税收入建议主要用于支持燃煤发电、钢铁、有色金属、建材等行业的节能减排以及可再生能源发展，以降低征收环境税对这些行业造成的影响。

3.4加快建立环境税的配套政策和措施

近期建议国务院制定《环境税征收管理条例》方式确立法律地位，远期以人大立法的形式颁布《环境税法》，充分保证该项政策的权威性。建议采取国际通行的做法，实施预告和渐进时序策略，以减缓环境税对企业的冲击，增强公众的接受程度。充分考虑与现有法律法规的协调配套。加强环保部门和税务部门的征管能力建设，建立健全税务与工商、技术监督等部门工作联系制度等协税护税措施，充分考虑与排污收费的衔接，适时推进排污费改税。

4环境税的收入和影响分析

根据不完全估算，如果根据上述提出的环境税方案征收，以2006年的税基测算，全国环境税的总收入为2330亿元，分别占2006年全国财政收入和税收收入的6.0％和6.7％，占2006年全国GDP的1.1％。

总体来看，在推出污染排放税目的同时取消相应的排污收费以及降低所得税等“一增一减”，总体税负变化不大；现有的税制改革方向和内容，包括增值税转型、企业所得税合并等减税措施，给环境税腾出了一定的“税负空间”；而生态保护税、污染产品和碳税的开征，将增加总体税负水平。此外，征收环境税对燃煤发电、钢铁、有色金属、建材等行业的税负可能相对较重，其产业的竞争力受到一定影响；在一定程度上将使工业制成品、能源、原材料价格上升，也会影响到消费品价格，但是有利于树立中国政府良好的国际环境形象，提升全社会的环保意识，有助于提高环境管理的效率和污染控制新技术的开发。

为了避免高税负给经济增长带来的不利影响，在设计环境税方案时，相应降低其他税种的税负，保持现有税负水平基本不变，有利于纳税人接受环境税，从而也就有利于环境税的顺利实施。

5结语

开征环境税是全面落实科学发展观和建设生态文明的必然选择。有关部门应该抓住当前社会经济发展和落实科学发展观的有利时机，根据“整体税负中性”和“税费改革同步”的原则，加快建立独立型的环境税税种，最终建立支撑科学发展的财税政策体系。

(编辑：刘呈庆)