党的决策科学化民主化的发展历程与完善途径

侯晋雄

摘 要：改革开放以来，党的决策科学化民主化思想的发展大致可以分为提出、初步进展、进一步发展和达到新的水平这样四个阶段。今后完善党的决策科学化民主化的基本途径是：建立健全决策机制、提高领导干部的决策素质、加强决策监督。

关键词：决策；科学化；民主化；发展历程；完善途径

中图分类号：D25；C934 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）03-0023-03

在现代政党政治条件下，党的决策是党履行领导职能的核心和基础，是党内生活的重要内容。梳理和回顾改革开放以来我们党实现决策科学化民主化的发展历程，进一步探究党的决策科学化民主化的完善途径，对党的建设和党的事业的发展具有重要意义。

一、何谓党的决策的科学化民主化

决策作为人类社会的一项经常性活动，其发展经历了一个由经验化集中化到科学化民主化的过程。所谓党的决策的科学化，是指党在决策科学理论和思维方法指导下，采取科学的方法、程序和先进的技术手段，根据对形势的预测与分析来选择和决定未来的行动目标和方案，从而达到科学决策的目的。“党的决策民主化是指党在决策过程中积极采纳各方意见，按照民主的程序进行决策的过程。民主集中制原则是党民主化决策的重要原则，群众路线是党实现民主化决策的重要工作方法”［1］。

党的决策之所以必须走科学化民主化的道路，首先是因为，“从政党发展的轨迹看，现代政党的决策机制，越来越由集中的、封闭的、独断的决策模式转变为一种民主的、开放的、协商的模式”［2］，中国共产党的决策也不例外。其次，科学的巨大进步为决策的科学化民主化提供了有利条件。在世界范围内，信息化、网络化飞速发展，信息论、控制论、运筹学和管理学等学科迅速兴起，先进的科学技术为决策的科学化民主化奠定了基础。再次，随着市场经济体制的逐步确立，广大群众的自主意识、民权意识、参与意识日益觉醒，党的决策必须顺应现代民主政治的要求，充分体现人民的参与权和治理权。此外，我们党的先进性建设和执政能力建设，也要求党必须推进决策的科学化民主化，以不断赢得人民的支持和拥护，为人民掌好权、执好政。

决策的科学化民主化应该是以下四个方面的统一。第一，决策的预定目标一定是正确的，预定目标不正确，其他一切努力和过程就都失去了意义和价值。第二，决策的方案应是从实际出发、符合客观事物发展规律的，这样才能保证预定目标的顺利实现。第三，决策过程应有人民群众的参与，体现民意对决策主体的制约作用。第四，在决策实施中力求减少失误、降低成本，实现人民利益和社会效益的最大化。

二、党的决策科学化民主化的发展历程

改革开放以来，我们党在探索实现决策科学化民主化方面取得了重要成果，使这一时期成为新中国成立以来党的重大决策最为成功的时期。党对决策科学化民主化的认识经历了四个阶段：

第一阶段，十一届三中全会至十三大，这是党的决策科学化民主化思想的提出阶段。

党的十一届三中全会重新确立了“解放思想、实事求是”的马克思主义思想路线，为后来党和国家领导体制和决策体制的改革奠定了思想基础。邓小平是开启新时期党的决策科学化民主化进程的第一人，在他的倡导和推动下，党的十一届五中全会制定的《关于党内政治生活的若干准则》第一次明确规定了党的集体决策制，指出集体领导是党的领导的最高原则之一。1980年，邓小平在《党和国家领导体制的改革》的讲话中清算了家长制、官僚主义、权力过分集中以及形形色色的特权现象，进一步指出了党的集体领导和集体决策的重大意义。1982年党的十二大开始触及决策体制的改革问题。十二大通过的新党章规定：任何重大问题都不能由个人来作决定，必须经过党委民主讨论。1986年，在全国软科学研究工作座谈会上，万里第一次明确提出了决策民主化、科学化的目标。他指出：“没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，就没有科学化。反过来说，所谓决策的民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法，否则只是形式的民主，而不是真正的民主。”［3］党的十三大报告指出：“切实加强党的制度建设，对于党的正确路线的巩固和发展，对于党的决策的民主化和科学化，对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性，十分重要。”［4］这是在党的正式文件中第一次明确提出决策的科学化民主化要求。

第二阶段，十三大至十四大，党对决策科学化民主化的认识取得初步进展。

十三大以后，针对一些地方决策权力下放过急、群众路线贯彻不够、地方保护主义盛行、中央政令不畅的实际，江泽民在1989年召开的十三届五中全会上指出：“只有靠集体的智慧和经验，才能正确地掌握情况，作出决策，解决问题，少走弯路，避免失误。”“一切重大问题，都要集体讨论、集体决定，作出决定之后，分工负责，坚决贯彻。经验证明，在作出决定之前，要防止个人说了算，作出决定之后，要防止离开决定自由行动。”［5］1990年党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》，首次对建立健全民主的、科学的决策和执行程序作了规定。1991年，江泽民在庆祝中国共产党成立70周年大会上指出，要进一步有领导有步骤地推进政治体制改革，建立健全民主科学的决策制度和程序。1992年党的十四大提出：“决策的科学化、民主化是实行民主集中制的重要环节，是社会主义民主政治建设的重要任务。领导机关和领导干部要认真听取群众意见，充分发挥各类专家和研究咨询机构的作用，加速建立一套民主的科学的决策机制。”

第三阶段，十四大至十五大，党对决策科学化民主化的认识进一步发展。

十四大以后，领导全国人民建立社会主义市场经济体制成为党的一项重大任务，这对党的决策的科学化民主化提出了新的更高的要求。1994年党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》明确指出：“决策民主化是发展党内民主的重要内容，也是实现决策科学化的前提。要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，逐步完善民主科学决策制度。党的领导机关和领导干部要发扬民主作风，坚持从群众中来，到群众中去，集中起来，坚持下去的群众路线，充分尊重群众的首创精神，及时总结来自基层和实践的丰富经验。”1996年，中共中央制定了《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，就地方党委的组织原则、职责、议事原则和决断方式等方面作出了详细、硬性的规定。1997年党的十五大提出，要逐步形成“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率”。

第四阶段，十五大以来，党的决策科学化民主化思想逐步成熟。

2001年，江泽民在庆祝中国共产党成立80周年大会上指出：“上级党组织应充分听取党员和下级党组织的意见，集思广益，不断推进决策的科学化、民主化。按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。凡属重大决策，都必须由党委集体讨论，不允许个人说了算。”党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中再次强调了“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的“十六字”决策原则。2002年召开的党的十六大进一步提出，要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化和民主化。十六大报告重申了“十六字”决策原则，并将其正式写入了十六大通过的新党章，为完善党的决策体制指明了方向。党的十七大报告强调指出：“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。”标志着党的决策向科学化、民主化又迈出了具有深远意义的重大一步。

三、党的决策科学化民主化的完善途径

尽管经过上述四个阶段的发展，但离真正实现党的决策科学化民主化的目标仍有很大差距。要切实推进党的决策的科学化民主化，我认为有以下三条基本途径：

第一，必须建立健全党的决策机制。制度是管根本、管长远的，完善的决策机制是实现决策科学化民主化的制度保证。当前，尤其应着力完善四项制度。其一，完善调查研究制度。各级党委和党员领导干部在制定决策之前，一定要深入基层，深入群众，做扎实细致的调查研究，使主观符合客观，思想符合实际；要把调查研究纳入决策程序，成为决策的必要前提。其二，健全社情民意反映制度，让广大党员群众有表达意见的顺畅渠道。其三，完善决策项目的预告制度和重大决策社会公示制度。凡属重大决策，都要事先组织党员群众讨论并听取意见和建议。要将决策的程序及理由公开，置于党员群众的监督之下。其四，建立专家论证制度。鼓励和支持不受部门利益影响的独立研究机构和咨询机构参与决策过程，谋求专门人才对决策的支持。特别是重大决策方案出台前，必须组织专家进行可行性研究和科学论证，充分发挥专家在决策科学化民主化中的重要作用。

第二，必须提高党员领导干部的决策素质。一是提高党员领导干部的党性，增强他们的“公仆”意识，以党员领导干部对党、对人民的高度负责精神和强烈的科学、民主意识，确保他们严格执行科学决策和民主决策的各项规定及要求。二是学会正确认识和科学判断形势。所谓形势，就是面临的客观情况和发展态势，包括世情、国情和党情。只有正确认识和敏锐把握国内外和本地区本部门的发展趋势，才能作出符合客观实际的正确决策。三是学会运用控制论、系统论和信息论的科学方法，将定量决策方法与定性决策方法有机地结合起来，辅之以经验决策方法，才有可能做出科学、正确的决策。四是勇于实践，善于总结。不但要从直接的实践和间接的实践中学习，而且要善于总结历史和现实的经验教训，从中提高党员领导干部的决策能力和决策水平。

第三，必须加强决策监督，有效制约决策主体。权力不能离开监督，决策权尤其不能离开监督，否则一定会产生腐败。而且，决策性腐败是最可怕的腐败。为了保证党的决策的科学化和民主化，必须建立有效的决策监督机制。为此，一是要明确决策系统与非决策系统的权力与责任，决策职能、执行职能和监督职能应相对分离，各司其职、各负其责；对于决策中权力行使与义务履行的情况，要进行必要的监督，尤其要注重对决策程序和过程的监督。二是坚持以党的各级决策中心为监督对象，综合运用多种监督方式，以保证党的决策的正确、科学和有效。其中，党内决策监督是党凭借自身的力量对决策进行的自我调节、自我控制、自我监督，是党的决策监督的关键；舆论监督是建立在舆论民主基础上的非权力型的间接监督，它通过舆论形成社会压力，为决策者提供决策参数和信息，从而推进党的决策科学化民主化。三是要制定保护和支持民主监督的政策措施。对因检举、揭发、控告而遭到打击报复的群众给予严格保护，严肃追查和处理打击报复者，对举报有功的人员要给予一定的精神和物质奖励。□

参考文献：

［1］朱联平.论加强党的领导与决策的科学化和民主化［J］.党政干部论坛，2005（3）.

［2］中共中央党校.执政党建设若干问题研究［M］.北京：中共中央党校出版社，2004：121.

［3］万里.万里文选［M］.北京：人民出版社，1995：521.

［4］中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编：上册［Z］.北京：人民出版社，1991：36-37.

［5］中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编：中册［Z］.北京：人民出版社，1991：716.

责任编辑：王清明