西方政府管理高等教育公共资源的职能定位

李文良

摘要：根据公共选择理论，西方高等教育公共资源属于准公共物品，同时具有公共物品和私人物品的特性。这种属性决定了西方政府管理高等教育公共资源的职能为提供资金保障、提供法律支撑、推进市场化改革、扩大高校自主权，以便增强高等教育公共资源的公平性、法制性、灵活性和自主性。

关键词：西方政府；高等教育；公共资源；管理

中图分类号：G462文献标识码：A文章编号：1672－4038(2009)03－0092－04

公共选择理论又被称为“新政治经济学”。它以经济学的方法来分析行政学问题，主要关注公共物品的选择机制。美国著名经济学家保罗·A·萨缪尔森指出：“公共物品是这样一些产品。不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里。相比之下，私人物品是这样一些产品，它们能分割开来并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。公共物品的有效率的供给通常需要政府行动，而私人物品则可以通过市场有效率地加以分配。”根据公共选择理论，社会产品可分为公共物品、私人物品和准公共物品。公共物品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，私人物品具有与公共物品相反的特性，而准公共物品兼有二者的性质。

按照公共选择理论，我们把西方高等教育公共资源归于准公共物品之列。第一，从效用层面上看。一方面，高等教育公共资源是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分、分别归属于某些个人。因此，它具有公共物品的特性，即效用上具有不可分割性。另一方面，在西方社会，高等教育公共资源的一部分收益又被受教育者个人享用。这就意味着，它在一定条件下可以被分割为许多能够买卖的单位，而且其效用只对为其付款的人提供，即谁付款、谁受益。因此，高等教育公共资源又具有私人物品的特征，即效用的可分割性。第二，从消费层面上看。社会成员享有受高等教育的权利，是西方国家宪法和法律确保的公民权利。即某一个人对高等教育公共资源的享用，不排斥、不妨碍其他人同时享用，也不会因此而减少其他人享用该种公共资源的数量或质量。就是说，增加一个消费者的边际成本等于零。因此，高等教育公共资源具有公共物品的特征，即消费的非竞争性。同时，在现实西方国家中，由于受到政府财力等其他条件的限制，高等教育公共资源又属于稀缺资源，一个人对某一数量的高等教育公共资源的享用，实际上就排除了其他人同时享用。其他人要享用，就得另行购买，其边际成本就不为零。因此，高等教育公共资源又具有私人物品的性质，即在一定程度上具有消费上的竞争性。第三，从受益层面上看。一方面，高等教育体系一旦形成，就为社会提供高等教育服务。要想排除任何一个生活在该国的人享受高等教育，是非常困难的。即使拒绝为高等教育费用纳税的人，也仍然处在国家高等教育体系所提供的服务范围之内。因此，高等教育资源具有受益的非排他性，属于公共物品范围。另一方面，在西方市场经济条件下，高等教育体系又只能为购买了高等教育公共资源的那些人所享用。从这个层面上看，高等教育公共资源又是受益上具有排他性的产品，属于私人物品。

由此可见。我们根据公共选择理论把西方高等教育公共资源定位于准公共物品之列，决定了西方政府在管理高等教育公共资源过程中具有以下四个方面的职能：

一、提供资金保障，促进高等教育公共资源的公平性

如上所述，在西方国家，高等教育公共资源具有公共物品的特性。这就决定了政府在配置高等教育公共资源时必须遵循公平原则，以确保每一个社会成员都有共享高等教育公共资源的权利。正如美国学者阿瑟·奥肯所言：“法律规定。我们有获得平等的法律裁决的权利，有言论自由和宗教信仰的权利，有选举权……还有在公共服务方面的各种权利，诸如受警察保护和享受公共教育的权利等等。”

其实，高等教育公共资源的“公平性”主要包括“目的公平”和“手段公平”，二者相互依存、相互作用。前者指西方政府在管理高等教育公共资源时的价值取向是整个社会成员，而不是个别人或个别集团。后者指实现前者的工具选择。也就是说，西方政府在管理高等教育公共资源过程中不但以公共利益为其价值取向，还要为尽可能多的社会成员提供实现“目的公平”的手段，否则“目的公平”只是空谈。因此，本文中的高等教育公共资源公平性特指“手段公平”。

作为准公共物品，高等教育公共资源具有公共物品的属性，而“公共物品通常是通过投票箱在政治上得以实现其供给，因为人们投票决定生产多少公共物品，而不是通过市场决定公共物品的产量，……。在大部分情况下，政府供给公共物品意味着这些产品是所有人都可以得到的，而不是用于在市场上出售的”。这就是说，在西方国家，高等教育公共资源的数量多少与质量优劣很大程度上依赖于政府公共资金的投人数量。高等教育公共资源具有公共物品特质，也就决定了西方政府一定把为高等教育公共资源发展提供资金支撑作为其价值取向。有了这种资金支撑，意味着更多的社会成员有了共享高等教育公共资源的机会、促进了高等教育资源的公平性。因为，政府提供的资金支撑越夯实、数量越多，就意味着“手段公平”的实现概率就越大。进而受益于高等教育公共资源的机会就越大、受益者就越多。为此，西方政府一直把加大高等教育公共资源的投入为己任。如澳大利亚，1996年的高等教育投资总金额为53565.84万美元(教学为49196.42万美元，研究为3855.78美元，其他为513.64万美元)；1997年的高等教育投资总金额为54662.66万美元(教学为50122.35万美元，研究为4149.36万美元，其他为390.95万美元)；1998年的高等教育投资总金额为54034.44万美元(教学为49213.26万美元，研究为4430.23万美元，其他为390.95万美元)；1999年的高等教育投资总金额为53826.84万美元(教学为49106.91万美元，研究为4328.98万美元，其他为390.95万美元)；2000年，联邦政府的高等教育投资额达60亿澳元。在英国，高等教育经费尽管有多种来源，但英国政府对高等教育的投入近些年来一直占到高等教育总经费的2/3左右。如1999/2000年度，英国大学院校的总收入为127.8亿英镑，其中高等教育拨款委员会的补助为51.5亿英镑、占总收入的40.3％；研究补助与契约收入19.7亿英镑，占15.4％。据统计，在1997－2006年间，投入教育上的GDP比例已从4.5％提高到5.6％。在美国，公立高等学校的经费相当一部分来自州和地方政府，平均来看，美国州和地方政府对公立高校的投入占公立高校总

经费收入的40％左右。虽然私立高等学校的经费以自筹为主，但也会得到州和地方政府的资助。一般而言，对私立高校的投入占私立高校总经费收入的比例在4％左右。

二、提供法律支撑，增强高等教育公共资源的法制性

西方国家是法治社会，依法行政是政府管理社会公共事务必须遵守的准则。作为准公共物品，高等教育公共资源具有公共物品属性，如效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。加强高等教育公共资源立法，是确保其拥有公共物品属性的有效途径。因此，各国政府不断加强高等教育公共资源的立法工作、不断提升高等教育公共资源的法制性，为高等教育公共资源的发展提供了依据和可靠保障。

西方国家是宪政国家。各国宪法是根本大法，是母法，是一切政府行为的最高准则。西方各国宪法是西方政府关于高等教育公共资源法律、法规的根本依据，它构成了高等教育公共资源立法的母法维度。在宪法之下，各国都设有教育基本法。如，日本在1947年3月正式颁布施行了《教育基本法》，法国于1984年制定了《法国高等教育法》，英国1944年通过了《1944年教育法》。美国于1965年制定了《高等教育法》并在1968年和1972年对其加以修正，形成了两个修正案。这些高等教育公共资源基本法，对高等教育的目的、性质和原则及其他关于高等教育公共资源的重大问题作出了法律规定。如《法国高等教育法》共分6部分69条。第一部分主要规定了高等教育的涵义、性质、任务以及实施高等教育的基本原则。第二部分规定了法国公共高等教育各阶段的入学资格、培养目标及其管理。第三部分规定了法国公立高等学校的法人资格及其权利义务、学校的设置程序以及不同种类公立学校的管理体制、学校内部各种委员会的组成与财务制度等。第四、第五、第六部分就受教育者、教育人员、中介机构等问题作了规定。由此可见，各国的教育基本法构成了其政府高等教育公共资源立法的基本法维度。

除了有涉及调整高等教育公共资源重要问题的教育基本法之外，西方政府也制定和实施了其他一系列法律。以此来规范高等教育公共资源的配置和发展。如，美国的《高等教育设施法》、《职业教育法》、《初高等学校教育法》、《人才发展培养法》、《国际教育法》、《职业教育发展法》等；日本的《国立学校设置法》、《国立学校特别会计法》、《学校教育法》、《大学设置基准》等；澳大利亚的《高等教育财政法》、《2003高等教育支持法》等。这些法律对于调整有关高等教育公共资源的具体问题具有重要作用。这些法律构成了西方政府高等教育公共资源立法的普通法维度。为了更好地贯彻执行基本法、普通法的有关规定，西方政府进一步制定和实施了一系列的条例和细则。如，日本《关于国立大学评议会暂定措施规则》，美国《2000年目标：美国教育条例》等。这些条例、细则，构成了西方政府高等教育公共资源立法的法规维度。

从以上西方政府构建高等教育公共资源立法的母法维度、基本法维度、普通法维度和法规维度来看，西方政府已经构建起一个完整的高等教育公共资源法律体系，为高等教育公共资源的配置和发展提供了法律支撑。

三、推进市场化改革，提升高等教育公共资源的灵活性

如前所述，按照公共选择理论的观点，西方高等教育公共资源具有私人物品的特征，即具有效用的可分割性、消费的竞争性和受益的排他性。为此，与私人物品一样，它应该通过市场竞争来供给。美国当代著名经济学家、芝加哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼被看作是教育市场化的代言人和重要代表人物。1955年，他发表了《政府在教育中的作用》一文，该论文后收入其1962年出版的《资本主义与自由》一书中。他认为，上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府的垄断。要改革这种不合理的高等教育公共资源供给方式，就应该在教育领域中引进竞争机制，在“消费者”和“生产者”中形成市场观念，确定新型的市场交换关系，进而取代免费集体服务和建立起全国统一的生产者机构市场。哈耶克也认为。“不存在用以决定该接受进一步教育的所谓公平的教育依据，不必通过教育手段对学生进行选拔。对学生进行选择的唯一途径是竞争和市场过程”。在哈耶克看来，政府是有限型政府，没有为所有有能力接受高等教育的人提供资助的能力，多少人需要接受高等教育完全应由市场来决定，国家对教育的投资规模不应该受非经济的各种社会因素的影响，而应该完全由教育投资的回报来决定。另外，英国经济学家皮科克和怀斯曼也提出了高等教育公共资源市场化的主张。

20世80年代以后，西方政府纷纷接受公共选择理论的观点，在西方国家大力推行高等教育公共资源的市场化改革。在美国，政府以“择校”为突破口，开始进行高等教育公共资源的市场化改革。1986年的全国州长协会研究报告《决策之时》认为，家长择校的基础理念在于，学校无论公立私立都应到教育市场上去自由地为学生而竞争，而家长则按市场来决定他们的孩子上哪所学校。从理论上说，择校会给家长以更多的推动和责任，同时又会通过竞争使学校得到改进。择校计划受到里根总统及随后布什总统的支持。1988年4月，明尼苏达成为立法实施择校计划的第一州。在英国，撒切尔政府的上台，标志着英国高等教育资源市场化的开始。英国政府首先撤消了对欧共体以外所有大学生的公共补贴，削减了政府高教经营拨款15％。1988年通过的《教育改革法》和1992年通过的《高等教育改革法》，明确要求英国教育要转向“完全面向市场的体制”。澳大利亚政府在80年代初也采用市场机制来推动高等教育资源发展的政策。

总之，西方政府通过市场化模式来改革公立大学的办学体制和模式、削减高教经费、扩大公民的教育选择权利、鼓励经济实体参与学校教育等措施，调动了高等教育机构改革、进取、求发展的积极性，增强了高等教育公共资源的灵活性。

四、扩大高校自主权，扩大高等教育公共资源的自主性

高等教育公共资源具有私人物品属性，要求高等教育机构在高等教育市场中要有自主权、成为独立法人，以便在激烈的竞争中能够生存和发展。为此，西方政府在不断完善高等教育公共资源市场化的同时，简政放权，并通过加强立法等措施来扩大高校办学的自主权。如“美国联邦法典”第31章《教育总则法》规定：“任何有关适用项目的法律条款不得解释为授权任何美国政府部门、机构、官员或雇员对任何教育机构、学校或学校系统的过程、教学计划、管理或人事或是对任何教育机构或学校系统选择图书馆藏书或其他印刷的教育资料，或是对安排或输送学生或以克服种族不均衡加以指导、监督或控制。”联邦德国《高等教育总法》第58条规定：“高等学校是公法团体，同时也是国家机构，它有权在本

法规定的范围内对本校事务进行管理。”法国《高等教育法》第20条规定：“公立科学、文化和职业机构是国立高等教育和科学研究机构，它具有法人资格，在教学。科研、行政、财政方面享有自主权。”

西方高校的自主权主要表现在以下方面：一是高校管理自主权。西方高校的行政管理体制是校长负责制。在各国的现实实践中，这种校长负责制的具体内涵有所区别。美国实行代表校外利益集团的董事会领导的校长负责制；德、英、法实行代表校内各方意志的权力机构领导下的校长负责制；日本实行政府任命的校长负责制。尽管如此，本质上它都强调高校校长的管理权。如2007年8月。法国通过《贝克莱斯法》赋予大学校长更大的自主权。他拥有对人事安排的否决权，可以决定奖励的受益人，能够聘用合同制的教师、科研、技术和行政人员。德国1999年5月颁布的《布兰登堡州高等学校法》规定，校长是学术和非学术辅助人员及教授的领导，有权制定高校发展方案，有权建立与撤销专业领域、校级机构、工作小组以及课程计划，有权协调学院和校一级机构的关系，有权提出和管理高校财政预算，等等。二是高校拥有财政自主权。无论经费来源于政府还是私人或其他利益集团，高校都有权自主支配。如在法国，依据1984年的高等教育法，法国高校在确保预算平衡的前提下，大学可自主决定预算。行政委员会在校长的建议下，在不同的教学和科研单位、研究所、学院、公共服务机构之间分配资金、人员、物资。教学经费与科研经费分开拨付。

2007年的《贝克莱斯法》赋予了高校更大的财政自主权。它规定，大学可以建立两种基金——由法人赠予的大学基金和法人赠予的合作基金，国家对这种赠予给予减税的鼓励。三是学术自主权。根据美国《大美百科全书》，学术自由是指教师的教学与学生的学习有不受不合理干扰和限制的权利，包括讲学自由、出版自由及信仰自由。学术自由是大学活力的根本。西方政府非常关注高校的自主权。联邦德国《高等教育总法》对德国高校自主权进行了界定。该法第3条规定，科研自由主要包括课题的提出、研究方法的研究和研究成果的评价及传播；教学自由主要包括在各自的教学任务范围内开展教学活动、确定教学内容和方法，包括发表科学艺术方面的学术观点；学习自由主要包括自由选课、自由选定专业学习的重点、自由提出和发表科学艺术方面的观点。