高校债务形成的原因、特点与对策

许青云

摘要：1999年高等教育规模扩招之后，高校贷款形成了巨额的债务，有直接和间接原因。其特点债务数额大，债务结构不合理，存在一定数量的隐性负债，因此，导致了一系列问题。化解高校巨额贷款负债的对策有三个方面：靠政府发挥主导作用，一方面增加投入，另一方面盘活现有资源；靠高校自身加强管理，增收节支；靠政府、高校、银行的共同协商，一方面缓解高校还贷压力，另一方面维持三方信誉，营造银校间良好合作环境。

关键词：高等学校；债务；对策

中图分类号：G40－054文献标识码：A文章编号：1672－4038(2009)03－0010－04

联合国教科文组织在一份题为《世界高等教育发展与趋势》的综合报告中指出，中国高等学校在校生人数在过去非常短的时间里翻了一番，高等教育规模跃居世界第一。毋庸置疑，“十五”期间确实是建国以来中国高等教育发展速度最快的时期。2005年高等教育在校生规模已超过2500万人，2007年在校生规模达到2700万人，高等教育毛入学率达到23％，跨入了国际公认的高等教育大众化阶段。但与此同时，中国的许多高校也成为银行的“债务人”。据中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高校向银行贷款总额达1500－2000亿元，几乎所有的高校都有贷款，巨额的贷款负债已成为高校沉重的负担，并引起了社会各界的广泛关注。

一、高校债务形成的原因、背景

银行贷款，作为我国高校进行筹资的手段之一，是随着我国高校筹资体制变迁，逐步纳入到政策允许范围之内的。1999年高等教育大规模扩招，面临着教育教学资源严重不足的局面，通过银行贷款来进行筹资，进行校园开发建设，成为众多高校的普遍选择。当时，国有商业银行一方面在商业化改革的过程中增强了经营意识和风险意识，不再盲目向企业发放贷款；另一方面受有效需求不足的影响，陷入了信贷资金库存巨大的窘境。而此时的政府正在实施新一轮的积极的财政政策，高等教育被纳入财政投入扩大内需的重点领域，成为国家经济政策的组成部分。在国家政策的鼓励、支持下，银行与学校双方建立起了积极的银校合作，开始了中国高校大规模贷款办学的历史。

1直接成因——供需失衡

从需求方面来看，自1999年以来高校在国家政策导向下实行大规模扩招，随之而来的是基础教育设施等办学规模的不断扩大，教育资金需求量急剧增长。而在供给方面，国家财政对高校的投入增长缓慢，尽管1992年国务院提出，到2000年公共教育经费占GDP百分比的比例不低于4％，1993年“中国教育改革和发展纲要”也写入了这一目标，然而实际却一直徘徊在3％以下，至今还未达到4％的目标，此外学费收入也有限，这些供给无法满足高等教育跨越式发展。供需的严重失衡，使得高校不得不寻求银行贷款来弥补扩建过程中的资金缺口。

2间接成因——三方失控

高校的财务预算缺乏软约束。一直以来，一些高校没有形成公布财务状况的行为习惯，其资金约束几乎完全不透明，资金的使用权缺少监督，加上高校领导在开支上缺少成本意识，使得高校贷款资金的使用缺少计划、论证，有的甚至主观臆断，胡支乱花、铺张浪费。而政府在高校贷款的申请和使用上缺少相对完善的监督机制，在评估体系方面也不健全，给高校造成一种“政府买单”的依赖心理。而银行则认为，作为事业单位的高校，无论怎样贷款都会有政府托底，绝对安全，因此预警监控乏力。三方失控致使高校贷款本息越滚越大，债务规模不断累积，造成债务危机，远远超出自身的偿还能力。

二、高校债务的特点、问题

随着1999年国家高校扩招政策的实行，各地高校纷纷扩建，大学城更是雨后春笋。由于部分高校在学校建设上缺乏战略性规划，缺乏对银行贷款风险的识别、评估以及应对措施，造成高校债务债台高筑。加之近年来银行对高校贷款严格控制，大多数高校与银行之间断链，已影响到正常的教育、科研工作，其特点：

1债务数额大

据厦门大学教授邬大光一项调研表明，公办高校贷款规模高达2000-2500亿元。河南省教育厅调查报告显示，高校扩招以来贷款金额达到233亿元。另外，2007－2010年高校贷款需求量为112亿元，其中新增贷款规模27亿元，置换贷款需求85亿元，高校贷款存量之大，全省33所普通本科院校，债务发展到校校都有贷款，平均每校债务超过1亿元以上，已远远超过多数高校的还债能力和风险抵御能力。

2，债务结构不合理

债务的主要形式是商业银行贷款，并且很多地方高校的债务为商业银行短期贷款。河南省教育厅调查显示，5年内的短期贷款85.5亿元，占贷款总额的64％，其中1－3年的短期贷款63.1亿元，占贷款总额的47.2％。某一省属高校贷款1.3亿元，其中1.1亿元为信用社贷款，贷款期为1年，利率超过10％以上。贷款期短，势必使高校的资金筹措更加困难。

3存在一定数量的隐性负债

学校负债同企业负债的概念应该是相同的。负债形式主要有显性负债和隐性负债两大类。隐性负债是指表面上学校不将其列入债务，但却存在一种债务关系。其典型形式就是工程款未付款，一些在建项目是基建单位先垫付的资金，几乎所有高校都有工程未付资金。河南省属某一高校实际总债务2.7亿元，其中未付工程款达8000多万元，而高校自身在项目建设时并不视为债务。另外一种形式是校内集资，多是从教职工那里通过“高息揽储”得到的，利息超过银行贷款基准率，达到7％以上。据河南省教育厅2006年10月调查显示，省教育厅直供的33所高校向校内教职工借款额为12亿元，涉及约1.3万名教职工。还有比如学校推迟发放或集中在后期发放教职工福利津贴，尤其是国家允许发放但要用学校自有资金解决的部分津贴，当然也包括引进人才时承诺的各种待遇在服务期内分年度兑现，诸如此类的问题和矛盾一触即发。

4近期还款压力大

据河南省教育厅调查报告显示，2007年、2008年到期贷款金额分别为48.6亿元、19.4亿元，两年到期贷款金额之和占贷款总额的50％，别外贷款担保形式，除企业担保外，河南高校贷款有82.6亿元通过收费抵押，一旦资金链条断裂，很难确保学校正常运转和学校稳定，甚至引发社会的不稳定。

由于高校债务金额大，负债形式单一而且存在一定数量的隐性债务，因此导致一系列的问题。主要有三个方面：一是导致发展战略雷同，学科专业雷同，千校一面。其背后的原因主要是债务压力大。而银行等金融机构之所以愿意为高校贷款，是因为对高校还款能力的预期，而这种预期建立在对未来学费收入的多少上，而学费多少又取决于招生数量的多少，招生数量又取决于

学校学科专业的多少。因此，各个地方高校基本上都有七、八个学科门类，30多个专业，自然就会出现学科雷同、专业雷同、千校一面的问题。二是迫使大学朝着偏离自身使命的方向发展。蔡元培先生认为，“教育是帮助被教育的人，给他能发展自己的能力，完成他的人格与人类文化上能尽一分子的责任。”因此，大学的使命是要把人培养成自由人或完整的人，是要把人培养成人性的守护者、未来社会的领导者。⑤而巨额债务，则迫使一些地方高校偏离自身使命，朝着“创收”的方面发展。随着学校扩招，一些地方大量举债，陆续兴建了一批大学城，而这些大都是以学费收入作为抵押的。这些债务的相当部分势必会转换到收费上，导致学校更加朝着“创收”方面发展，三是可能形成个别学校资金链条的断裂，进而引发社会问题。从2005年起，国家审计署在连续两年的审计报告中都对高校债务风险提出警示。针对扩招问题，教育部出台了三限政策(限人数，限钱数、限分数)。由于学费是学校扩建的一项资金来源，也是偿还贷款利息的来源，因而招生规模控制后的高校资金链必然紧张。加之，地方高校资金来源的单一性，这样就隐含着巨大的风险。比如河南某高校贷款金额1.3亿元，贷款期为一年，利率10％左右；从教职工中借款5000万元，利率7％，两项相加年利息支出1650万元。应付工程建设资金8000多万元。每年财政拨款不足2000万元，事业费收入6000多万元，保证人员工资和公用经费需6000万元，贷款本金偿还谈何容易，这种局面已经导致学校财务危机。另外学校学费收入主要在每年9月份，这样的资金流与企业相比就非常特殊，一旦在全年的某个时间出现资金周转困难，很难说不会出现资金链条断裂的可能。

三、化解高校巨额债务的对策

高校巨额贷款负债的化解，一靠政府，二靠高校自身，三靠政府、高校、银行的共同协商。靠政府发挥主导作用，一方面加大投入，另一方面是盘活现有资源；靠高校自身增收节支，积极应对；靠政府、高校和银行的共同协商，一方面化解高校还贷压力，另一方面维持三方信誉。

1政府层面发挥主导作用

一是政府承担还贷主要责任。高校扩招是党中央、国务院作出的重大决策，适应扩招需要，提供必要的教学、生活、科研基本条件，也是必须的。从河南高等教育发展来看，1998年普通高等教育招生5.02万人，在校生14.64万人，2007年普通高等教育招生达到35万多人，在校生195.4万人，普通高校校均在校生规模达到1.29万人。每万人中高等教育在校生达到111人，高等教育毛入学率达到19.68％，实现了由精英教育到大众化教育的跨越，为中原崛起做出了积极贡献。据省教育厅初步统计，截止2007年高等学校的欠款金额还有131亿元左右，仅校园占地、校舍、仪器设备、图书等新增国有资产400亿元左右。根据《高等教育法》规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制，使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”显然财政拨款应该是高等教育事业发展的主渠道。从以上分析看出，地方高校的债务压力也应该由政府承担还贷主要责任。应该看出高校扩招不仅使广大人民群众受到了高等教育，素质大大提高，而且增加了国有资产，壮大了经济实力。事实上部分省份已经采取措施化解高校负债问题。比如江苏省政府与各高校签订了相关责任书，用5年时间有效减轻高校债务，政府拿出30－40亿元，另外政府通过资金运作筹集30－40亿元，余下部分由高校自己承担。浙江省政府已拿出40亿元，偿还大学贷款利息。

二是通过政策性金融手段，形成支持高校发展的长效机制。政策性金融是国家运用“看得见的手”对市场进行干预的一种方式，在其运行机制中，既有资金来源方面财政无偿拨付性质，又有资金运用方面银行有偿借贷的性质。高等教育显然会促进经济的发展，并起先导性、全局性和基础性的作用，因而政策性金融机构有理由予以支持。具体支持方式将各个地方高校的商业银行贷款转为政策性贷款，由银行接手。并将现在地方高校的短期贷款调整为8－15年为期的贷款，以便给地方高校一个喘息的机会，储备发展的后劲。

三是政府继续出台和实施土地置换政策，允许校区置换。对于高校而言，高校通过校区土地置换，不但可以获得置换收益，将其全部用于新校区建设，使高校规模扩大，而且还可以化解高校贷款负债。目前在河南、辽宁、浙江等省份高校已成功置换。实践证明，校区置换是高校筹集资金建设新校区发展和化解高校贷款负债的重大举措。

四是政府制定优惠政策，吸收民间资本介入。建立新型的股份制高校。全国政协常委、苏州市副市长朱永新建议政府大力发展民办高等教育，让民间资本进入，对部分负债严重，无力偿还贷款的学校，可以采取“债(贷)转股”的形式，用优惠的政策鼓励民间资本介入，建立新型的股份制高校。这一建议拓宽了解决高校巨额负债问题的思维，为寻求更好的解决办法提供了借鉴和思考。

2学校层面加强管理，增收节支，全面提高办学效益

一是树立投资管理观念，盘活现有资产，厉行节约。高等教育法规定，高等学校应当依法建立健全财务管理制度，合理使用，严格管理教育经费，提高教育投资效益。前几年部分高校缺乏科学的规划和民主决策程序，对贷款项目和额度缺乏严格、科学的可行性论证，存在着盲目攀比、重复建设、资产重复购置、浪费严重现象。要充分认识银行贷款的性质，增强风险防范意识和责任意识。高校作为贷款主体，要增强偿还贷款意识，学校贷款既不能超过学校偿还能力，又不能影响学校正常运转，应根据事业发展需要和学校实际偿还能力确定贷款项目和适当的贷款额度。要切实加强财务管理，挖掘内部潜力，整合现有资源，合理调度资金，通过自有资金的有效运作来减少贷款额度，降低贷款成本。同时，要加强对应收款项的到账率，做好应收未收学费、助学贷款工作，提高学费到帐率。

二是建立科学的贷款资金控制制度，保证贷款资金专款专用的原则。根据项目需求计划，优化贷款结构，制定切实可行的还款计划和保障措施，建立贷款预警提示制度和内部监督控制制度，定期对贷款规模及使用情况进行分析和评价。一是达到预警线，应立即采取风险应对措施，以达到降低贷款资金成本和降低财务风险目的。同时，充分发挥审计、监察、工会等部门的监督作用，监督信贷资金是否用于解决制约高校当前和未来事业发展的关键问题，是否用于高校事业发展有重大影响的项目，禁止信贷资金改变用途用来平衡预算，以抵补日常经费开支和还旧债等问题，保证贷款资金的专款专用。

三是积极拓宽筹资渠道，扩大自有资金积累，确保偿债能力。除积极争取政府拨款，获取政府贴息外，要树立良好的社会形象，鼓励和吸引企业和个人捐资助学。通过合作共建、后勤社会化等方式吸引社会资本投入学校。还可以通过信托投资方式向职工筹集资金，以缓解高校资金紧张，满足高校后续建设的需要。

四是制订切实可行的还贷计划，营造银校之间良性合作的环境。比较而言，教育投入具有风险小、收益高的特点，出现了一段时间内高校与银行之间的“密月期”。要保持与银行之间良性合作关系，维持“双赢”局面，就要由政府提供制度保证，重新界定高校这类组织的贷款期限和利率。

3政府、高校和银行三方协商，修改债务条件和债务重组，化解高校巨额贷款债务

一是高校的巨额贷款负债涉及到政府、高校和银行三方的利益，可采取修改债务条件的方式来解决高校的负债问题。具体采取什么方式，可以协商。修改债务具体条件可以考虑延长还款期限，降低贷款利息等。二是以空间换时间的债务重组。“空间”指高校老校区，“时间”是指把老校区腾出来用于商业开发，未来有升值空间，其土地出让金作为未来还款来源，银行可以进行提前贷款。在重组方案中，可以协议商定将来银行发放贷款，政府负债土地转性，转性后的出让收入，优先用于偿还贷款。在债务重组时，将所有债权人集合在一起组成一个银团，采用以空间换时间的债务重组方案，解决高校融资条件和解决剩余资金缺口。这一重组成功案例，在江苏大学7亿元债务化解中得到了实现，且其模式的推广有一定的操作空间。