西部少数民族地区农村基础教育教师队伍的现状、问题及对策建议

马效义　王春育

为了促进民族地区师资养成和加强民族地区师资建设，《中华人民共和国教师法》《教育部关于贯彻落实<中共中央国务院关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定>做好民族教育工作的通知》等国家的政策法规中对教师队伍建设有关问题，均有明确规定；另外，《宁夏回族自治区启动实施2007年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》《宁夏回族自治区实施<中华人民共和国教师法>办法》《云南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》等地方性的政策和法规对国家的有关规定进行了细化和落实，并取得了一定的成就。

一、西部少数民族农村地区基础教育教师队伍建设取得的成就

1．加强了教师队伍建设

2005年云南省在全省范围内开展了民族贫困地区中小学教师综合素质培训，20多万名中小学教师参加了培训。据云南省教育厅公布的数字，2005年全省普通小学、普通初中、职业高中、普通高中、普通中专学校教师学历合格率分别提高到96.38%、95.64%、59.74%、85.86%、84.46%，分别比2000年提高5.44、6.60、24.57、14.59、10.19个百分点。普通高校研究生以上学历教师占专任教师的比例达31.13%，比2000年增加了4.16个百分点。

宁夏回族自治区为了加强教师队伍建设，不断提高师资队伍整体水平。实行教师全员聘用制，严把教师入口关，落实教师资格准入制度，教师全部实现持《教师资格证书》上岗。加大校长和教师培训力度，实施了中小学骨干教师培训计划，选拔培养了中小学骨干教师和学科带头人。据自治区教育厅公布的数字，截至2006年底，宁夏全区小学、初中和高中教师学历合格率分别达到98.86%、98.01%和92.31%，比2002年分别增长了1.72、3.62和20.82个百分点；小学教师专科以上学历和初中教师本科以上学历达到65.16%和64.89%。加强薄弱学校和农村学校的师资力量，组织开展了支教工作，解决宁南山区教师短缺问题。推行城镇教师到农村学校任教服务期制度，推进义务教育均衡发展。

2．积极响应教师“特岗”政策

“农村学校教师特设岗位计划”（以下简称“特岗计划”）是中央支持西部农村教育的一项重要举措，不仅有利于巩固“两基”成果，缓解农村师资结构矛盾，而且对于完善农村义务教育保障机制，创新教师补充机制，从根本上提高农村教育质量具有重大意义。实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划，对西部少数民族地区学校教师数量不足、结构性短缺及整体水平不高问题的解决已初见成效。

据自治区教育厅介绍，2007年宁夏回族自治区共设农村中小学特设教师岗位981名,其中农村初中教师岗位731名，小学教师岗位250名。中央按15 000元/年的标准拨付教师工资。招聘工作由自治区教育厅、人事厅、财政厅、编办等相关部门共同负责。

3．中小学教师工资问题基本得到落实

《义务教育法》明确规定:“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险，改善教师工作和生活条件，完善农村教师工资经费保障机制。”宁夏回族自治区政府颁布了《自治区人民政府关于深化农村医务教育经费保障机制改革的通知》（宁政发[2006]16号），明确规定各市、县要确保农村中小学教师工资，按照国家标准按时足额发放，自治区安排已进入市县补助基数的农村中小学教师工资转移支付资金，必须全额安排用于农村中小学教师工资的发放，凡不按规定使用该项资金的市县，自治区将扣减相应的补助资金。

二、西部少数民族农村地区基础教育教师队伍建设存在的问题

1．现行的有关教师的政策法规中存在不足

通过对有关教师的政策法规的文本分析，我们发现已有的政策法规仍存在着不完善之处，突出表现在以下两个方面。

其一，中央一级的规定相对比较笼统和泛化，以表明态度和提出要求为主，多是“鼓励和支持”“应当予以补贴”之类的字样。至于如何具体实施这些政策，冀望于地方性的政策法规进行规定。同时也规定“对在民族地区、边远山区工作的教师，在工作条件和生活待遇上应当给予特殊照顾，具体办法由当地人民政府参照国家和省的有关规定制定”。这样事实上将对民族地区和山区工作的教师给予补助的财政责任转交给了当地政府。对于贫困县的政府来说，要在保证教师基本工资的基础上再拿出钱来给予额外的补贴难度很大，所以实际上，这些教师也得不到应有的补助。最终，国家促进民族地区和山区师资养成的目的难以实现。

其二，通过“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程”等，有部分大城市教师到民族地区支教。支教教师的到来，其主要作用一是可以补充师资，二是能够带来新的教育理念和工作方法。但也存在着一些问题，譬如，云南某中学与上海某校为对口支援学校，该校长指出，上海学校不可能把最好的老师调出，这就存在一个政策的可执行问题。另外，有些支教的老师不了解支教地方的民情风俗，而是用“大城市的眼光”来评价当地的民风和习俗，无法真正做到“入乡随俗”。很多教学方法和理念适合于城市而不适合边远地区的农村学校。此外，大多数支教都是短期的，只能是强心剂，不能从根本上解决问题。

2．教师结构性短缺

教师短缺的主要原因是编制短缺。教师编制被划为以县为单位的事业单位编制统一管理，县级事业单位超编，挤压教师编制名额，造成教师编制数量不足。在调查组走访的中小学中，存在的最大问题就是教师严重缺编，尤其是学科教师短缺，如英语、计算机教师等。教师兼课现象普遍，出现了教师所教科目不对口现象；另外，随着学生入学率的提高，教师短缺也导致了师生比严重失调。

3．教师老龄化，新生教师缺乏

在西部少数民族地区，教师偏老龄化，知识结构有待更新，教学观念和教学方法陈旧，不能适应新课改的需要；另外，也有教师因身体状况不佳而不能胜任学校安排的教学任务。同时教师结构老龄化因占用编制，导致新生教师力量不能及时补充进来。

在云南的西双版纳自治州和澜沧县调查结果发现，很多校长和教师（特别是农村学校和偏远山区的学校的校长）都表示，学校近年来很少甚至是根本没有引进新教师，教师队伍急需补充新鲜血液。面对新老教师更替的矛盾，那些年长的教师本身也有自己的诉求，特别是在处于亚热带的西双版纳自治州的一线教师，他们普遍希望可以得到提前退休的机会，总结理由如下：（1）如今，知识更新的速度前所未有的快，教师年纪大后很多人跟不上知识结构的更新。（2）课程改革在解放学生的同时也给教师造成了重大压力，再加上社会和家长的压力，教师的压力极大。特别是民族地区教师面对少数民族的孩子要承受比内地教师更大的工作压力，50岁以后教师往往精力不足，也很难再承受这些压力。

4．教师来源复杂、结构不合理

为了解决薄弱学校和边远山区教师短缺问题，多数学校的教师由在编专任教师、轮岗教师、支教教师、志愿者、特岗教师、代课教师等多种成分构成，支教和志愿者教师因任教时间短，导致教师结构的极其不稳固。师资的不稳定造成教育质量无法得到保障。

5．教师流动性大，流失严重

因西部民族地区的农村、山区自然条件和教学条件较差，本来就短缺的教师队伍出现了逆向流动，教师队伍的流动性和不稳定性使得结构性短缺的矛盾更加突出。往往是学校中比较优秀的教师选择转到条件较优越的学校或转行做其他工作，比如流向党政机关等待遇好、条件好、个人发展快的部门。特别值得注意的是，流向其他部门的教师以青年教师居多，他们对于教师职业的待遇及未来的发展持悲观态度而因此纷纷弃教转行。而相对的流入这些学校的教师则比较少，造成了这些学校本就薄弱的师资队伍进一步匮乏。另外，由于支教的短期性，也造成教师队伍的不稳定。当地政府和教育部门也在积极采取相应措施，响应有关稳定教师队伍的政策。

6．教师培训形式多样，但经费不足

教师培训的开展表现为多种形式和种类，就云南省而言，培训形式主要有：教师自己深造的继续教育培训，骨干教师培训，云南省统一组织的进修培训，夜大、函授与高教自考“三沟通”和校本培训等形式。宁夏的教师培训的形式包括校本培训，市里的培训（如银川市教科所组织的“送课下乡”），自治区范围内的培训（教育厅组织的培训），省外培训，国家组织的培训。根据学校的实际情况和需求组织不同形式的教师培训。

但是教师培训仍存在两个突出的问题。一是培训的效果不明显，缺乏针对性，多数流于形式。二是培训费用不足。因为培训费基本上是由学校自身财政状况决定的，基础比较薄弱的学校无法为教师支付培训费用，教师必须自付大部分甚至全部培训费，严重影响教师培训积极性，并且造成恶性循环，使这些本来就落后的学校的教学水平更难以提高。

7．教师任用制度有待完善

以宁夏为例，教师任用是由自治区人事厅统一组织考试、面试、录用。目前的状况是学校没有招聘教师的权力，校长没有聘任教师的人事权，造成学校在教师的需求方面较为被动。

8．教师激励制度待完善

农村义务教育经费保障新机制实施以前，教师各项津贴如班主任津贴、代课老师工资都是从学校收取的杂费中统一支出，但新机制改革明确规定农村义务教育经费保障机制专项资金不得用于人员经费开支，教师津贴没有了来源，教师积极性也会受到影响。

总之，西部少数民族地区在教师队伍建设方面与东部地区相比，普遍存在着师资力量薄弱、教师短缺，队伍不稳定等问题，尤其是在西部少数民族边远贫困地区这种现象更为突出，东西部教师资源出现严重的不均衡。尽管国家在教师队伍建设方面颁布了一系列倾斜西部的政策，并已取得了一些成效，但要从根本上解决现实问题，达到均衡发展还需要一个很长的过程。

三、政策建议

1．民族地区教师的补助问题应有具体化、可操作性的政策进行规范

民族地区、边远山区教师补助的具体措施、补助金额（或比例）应最低在省级的规定中予以体现，并且要规定省、县两级政府按比例共同承担这笔支出。

2．民族地区的教师结构性短缺可与现行的师范生免费政策相结合

结合师范生免费政策，中央应出台具体政策，如要求六所部属高校的免费师范生的招生更多的倾斜于中西部地区，特别是倾向于少数民族地区和边远山区，并且在政策中明确规定免费师范生的义务，包括一定的任教服务期等。如果免费师范生不愿意从事中小学教师职业，或者在和用人单位之间的市场选择过程中，未能在基础教育领域就业，则需要退还已享受的资助。在中央政策的指导下，各师范学校通过与免费师范生签订合同的方式约定权利和义务。也可以考虑为师范毕业生制订一个完整有序的继续教育计划，由中央财政配套专项基金支付在中西部就业的师范毕业生的继续教育费用。云南省也应相应地对《云南省实施<中华人民共和国教师法>的若干规定》中对有关师范生待遇和责任的条款进行修改，以适应新的政策和现实。

3.支教政策尚需完善，建议建立专项基金以推行教龄累进工资制度

支教政策在目前对于解决西部师资短缺及提升西部地区教学质量问题起到了一定的作用，给西部吹去了一股课改新理念之风，也为青年学生和教师提供了很好的锻炼平台。但是，正如前面所讲，短期的支教不能从根本上解决西部师资短缺及质量不高的问题。要根本解决问题，政府还是应加大对贫困地区的教育投资，改善教师从教条件，经济条件好了，人才自然会流入，而不能仅仅依靠支教回归后的优惠政策去鼓励。为鼓励师范生长期在中西部地区农村中小学就业，建议中央财政建立专项基金以推行教龄累进工资制度。其设置标准以教龄为依据，教龄越长，激励性工资部分的增长幅度越大。

4．对少数民族地区及边远山区教师申请提前退休的条件予以适当放宽

我国新出台的《公务员法》第八十八条对公务员的提前退休条件作了规定，公务员工作年限满三十年的；距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的；符合国家规定的可以提前退休的其他情形的可以申请提前退休。参照此规定，应在《教师法》中增加对教师提前退休的规定。特别是民族地区和边远山区的教师，过长的工作年限对他们的身心将造成极大的负担，也不利于教学质量的保证，甚至影响新教师的引进。另外，可由中央出台相应政策要求对少数民族地区及边远山区教师申请提前退休的条件予以适当放宽，具体条件由各省政府结合本省实际情况规定。

5．结合当地实际开展多样化的培训，保证足够的培训经费投入

结合民族地区实际情况，制定有操作性的培训计划和设计符合当地情况的培训教材。采取“请进来、走出去”相结合的培训模式，除争取机会参观优秀示范校外，也要根据本校的目标，积极邀请优秀教师到本校讲示范课，示范结束后，通过提问和座谈的方式，让示范者和本校教师进行交流总结。此外，继续大力发展校本培训，并结合民族地区教师实际需要对培训内容进行改革。

（作者单位：北京师范大学教育政策与法律研究所）

（责任编辑：王哲先）