西部少数民族地区农村基础教育政策法规存在的问题及对策

蔡海龙

一、西部少数民族地区农村基础教育政策法规的现状与问题

中华人民共和国是统一的多民族国家，民族平等、民族团结、各民族共同繁荣是我国处理民族关系的基本原则。民族区域自治是运用马克思主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，国家在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。其具体权限包括制定自治条例和单行条例的自治权；特殊政策和灵活措施的制定权以及对上级国家机关的决议、决定、命令和指示的变通执行或停止执行权；组织维护本地方治安公安部队的自治权；管理地方财政的自治权；安排和管理地方性经济建设的自治权；管理本地方教育、科学、文化、卫生、体育事业的自治权；配备民族干部和培养民族人才的自治权；以及使用和发展民族语言文字的自治权等。从宪法、民族区域自治法和教育法的相关规定可以看出，自主发展和管理本地方的教育事业，是我国宪法赋予民族自治地方的一项权利。

一部教育的发展史就是一部教育政策和立法的发展史。进入现代社会以来，世界各国纷纷通过教育政策和法律的制定来推动教育的发展。民族自治地方的教育是国家教育的重要组成部分，也是民族工作的重要内容之一。由于社会、经济、历史等多方面因素的影响，我国少数民族地区教育落后于全国的平均发展水平。根据各少数民族的特点和需要，支持和帮助各少数民族地区发展教育事业是国家和政府的重大历史责任。这对于提高少数民族人口素质，促进民族地区社会经济文化的全面发展，增强民族团结，维护祖国统一，具有重要作用和深远意义。对于民族区域自治地方而言，只有通过不断加强民族教育政策和立法，才能保障和推动民族教育的快速发展，不断缩小与全国教育平均发展水平的差距，全面实现少数民族学生受教育权利。

建国五十多年来，我国民族教育政策和立法工作伴随着新中国民族教育事业的发展而不断发展，经历了一个从无到有，从少到多，从不健全到较为健全，开始奠定初步的基础的历程。特别是党的十一届三中全会后，民族教育政策和立法工作取得了较大的进步，根据各个历史时期我国民族教育事业改革与发展的需要，国家制定了大量的民族教育法规及规范性文件，其范围基本涉及了我国民族教育领域的各个方面，构筑了我国民族教育政策法规体系框架的雏形。根据我国现行的立法体制，这些政策和法规又可以分为两个层面，一是国家层面的教育政策和法规，主要包括《宪法》《民族区域自治法》和《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》等法律法规中关于少数民族地区教育的条款以及专门针对少数民族地区教育的政策意见、建议、决定、指示等，如《关于加强民族教育工作的意见》《关于加强民族教育工作若干问题的意见》《关于深化改革加快发展民族教育的决定》《关于少数民族教育事业费的指示》《关于从民族地区补助费中适当安排少数民族教育经费的建议》等，其内容涵盖民族教育行政管理、民族教育经费、少数民族师资、少数民族学生升学优惠、少数民族“双语”教学、民族地区职业技术教育和民族地区女童教育等各个方面。二是少数民族地方的教育政策法规，主要包括民族区域自治地方根据其自治权所制定的自治条例、单行条例以及根据国家教育政策法规和当地民族特点所形成的变通和补充规定。就云南和宁夏两省（区）而言，地方性教育政策和法规的主要形式包括自治区地方性法规以及其通知、讲话、决定等其他规范性文件，内容涉及基础教育的目标、任务、教师队伍建设、中小学布局调整、寄宿制学校和现代远程教育以及中等职业教育等若干问题。如《云南省职业教育条例》《云南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》《云南省西双版纳傣族自治州民族教育条例》《云南省实施〈中华人民共和国教师法〉的若干规定》《关于筹措农村学校办学经费的通知》和《宁夏回族自治区民族教育条例》《宁夏回族自治区普及初等义务教育暂行条例》《宁夏回族自治区基础教育分级管理规定》《宁夏回族自治区启动实施2007年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划》《宁夏回族自治区基础教育课程改革师资培训实施意见》《宁夏回族自治区教师资格制度实施细则（试行）》，等等。

从上述已出台的教育政策法规的内容及其分布可以看出，西部少数民族地区农村基础教育是当今少数民族教育政策立法的重点关照对象。加快西部少数民族地区农村基础教育政策的建设和立法工作以实现少数民族教育的跨越式发展已成为当务之急。然而，纵观我国民族教育几十年的发展历程，民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展。由于民族教育法制的不健全，导致民族教育政策所确定的各项优惠措施难以落实，民族教育发展所需要的各种资源得不到保障，极大地限制了少数民族地区教育发展的速度和规模。特别是改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的建立以及教育体制改革的不断推进，现有的民族教育政策和立法逐渐不能满足少数民族地区教育发展需要，主要表现在以下几个方面。

首先，少数民族教育政策法规的制定缺乏明确的指导思想。在我国现有的少数民族教育政策法规之中，零散的法律条款和专门性的规范性文件占据了很大比例。这些条款和文件往往是工具性的，旨在帮助和促进少数民族地区追赶并达到全国平均的教育发展水平，然而它们在强调问题针对性的同时却忽略了相互之间的必要衔接和有机联系，缺乏整体和全局性的设想，反映出我国少数民族教育政策和立法工作还没有确立明确的指导思想。如何处理中央政府和民族区域自治地方在发展少数民族教育中的权利和义务问题，如何维护和发展少数民族传统文化的内容，这些都是少数民族教育立法必须解决的首要问题。

其次，少数民族教育政策法规体系还不完善。从国家层面来看，关于少数民族教育的政策法规散见于《宪法》《教育法》《义务教育法》和《教师法》等法律法规之中，相互之间缺乏有机联系；而现有规范性文件多为民族教育行政规章及规章性文件，且多用“意见”“决定”“通知”等名称，立法名称庞杂混乱，少数民族教育政策法规体系还没有建立起来。从地方层面来看，民族区域自治地方所制定的教育政策法规也呈现出明显的模仿性和应景性。我国宪法和法律赋予民族区域自治地方广泛的政策和立法自治权，然而在现实中，这些自治权的优势并没有充分发挥出来。既有的地方性民族教育政策法规，在制定过程中往往缺乏系统考虑和长远规划，未能根据本民族、本地区特殊情况在国家法律法规的基础上进行有效补充和变通，大多只是模仿性地出台一些规范性文件，因而造成政策和立法对于现实问题的敏感性缺失，未能对西部少数民族地区农村基础教育发展过程中所遭遇的一些重大问题进行规定，造成了某些地方、某些问题至今无法可依的局面。

再次，现有民族教育政策法规也呈现出内容不完善、重点不突出、缺乏可操作性等问题。一方面，我国现行的民族教育政策法规中很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容；对于民族教育发展中的其他重大问题，如政府在发展民族教育中的职责、民族教育经费和师资等，或忽略不言，或言之甚少，言之不明。另一方面，现有政策法规之中原则性规范多，对政府责任的规范比较空泛。这一立法特点直接导致了现有的民族教育政策法规脱离现实、针对性差、特色不鲜明。例如新《义务教育法》中规定实行九年义务教育，但是由于少数民族地区的财政能力普遍不足，如何真正实现九年义务教育，帮助那些贫困学生入学，法律却没有做出明确规定。但这一问题在目前仍以“普九”为主要任务的西部少数民族地区尤为严重，成为不可回避的重大问题。

最后，少数民族地区教育政策法规的适用性还存在缺陷。由于少数民族教育立法的原则性条款较多，不能使法律规范与少数民族教育相关各方主体及其权利义务之间建立起具体的、实际的联系，没有能够充分发挥法律在保障和促进少数民族地区教育发展中的积极作用。

二、确立少数民族地区教育政策立法的指导思想和基本原则

政策立法的指导思想是立法者进行政策立法活动的理论依据，是政策法规的灵魂。而政策立法的基本原则是指在政策立法活动中所要遵循的主要准则，它是政策立法指导思想在实践中的重要体现。当前我国民族教育政策立法要在坚持马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，遵循《宪法》的基本原则及《教育法》和《民族区域自治法》的有关规定，全面贯彻超常规发展、传承和发展少数民族文化、民族教育与一般教育同等质量要求的科学发展思想。[1]民族教育政策立法活动除了遵循国家政策立法活动的一般原则外还应坚持以下基本原则。

1.坚持理论与实践相结合的原则

民族教育实践既是民族教育政策立法的源泉，又是民族教育政策立法的基础。只有根据民族自治地方和民族地区自身的特点和实际，把民族教育政策立法建立在民族教育实际状况上，才能确保政策法规内容的创新并具有针对性。

2.坚持民族性与普遍性相结合的原则

一方面，我国是一个统一的多民族的社会主义国家，全国各民族地区政治、经济、文化的发展不平衡，各民族自己特有的社会文化背景也不相同。这就决定了民族教育有不同于一般教育的特点，其发展必须从本民族本地区的实际出发。另一方面，民族教育是我国完整的教育体系中的组成部分，与我国整体教育具有共同性，离开这些共同性去研究少数民族教育的特殊问题，虽然在一定程度上能够反映民族教育的特殊性，但是由于脱离了与民族教育互为一体的全国整体教育体系，容易出现失之偏颇的情况。

3.坚持法制统一的原则

在我国《宪法》和《教育法》《民族区域自治法》中，均有大量的条款涉及民族教育问题，它们是民族自治地方民族教育政策立法的总原则。少数民族教育法是教育法的下位法，它和《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》同属于教育专门法律，共同构成了我国教育法律体系。民族教育立法必须坚持社会主义法制统一原则，不得违背上位法，亦不得与其他平行的法律相冲突。

三、完善和发展少数民族教育政策法规体系

如前所述，少数民族教育政策法规体系的不完善是当前制约我国西部少数民族地区农村基础教育发展的至关重要因素，只有建立起门类齐全、结构合理、有机联系、协调发展的少数民族教育政策法规体系，才能提高立法的质量和效率，避免政策法规之间不必要的交叉和重叠，从而较好地发挥每一项政策法规应有的作用及由此产生的整体作用。从我国民族地区经济社会发展对少数民族教育事业发展的规定性以及教育学和法学的基本原理出发，我国少数民族教育政策法规体系应是在《宪法》和《教育法》的指导下，以“少数民族教育法”为龙头，以“少数民族高等教育促进法”“少数民族教育经费保障法”“少数民族教育师资保障法”“少数民族学生升学优待与学习辅导条例”等法律、行政法规为骨干，由众多民族教育规章、地方性法规所组成的法规体系[2]，是与从国家到地方、从宏观到微观、从横向到纵向等少数民族教育政策所组成的政策体系共同构成的政策法规体系。在这一政策法规体系之中，民族教育基本法是我国民族教育法规体系的第一个层次，是调整民族教育内外部关系的民族教育法律，是规定和调整民族教育根本性、全局性的民族教育总法。其法律效力仅次于教育基本法，高于其他民族教育法律、法规和规章，是其他民族教育法规的立法依据。民族教育单项法是我国民族教育法规体系的第二个层次。民族教育单项法是民族教育基本法以外的法律，是调整民族教育某一方面关系的民族教育法律。民族教育单项法，在我国由全国人民代表大会常务委员会制定，其法律效力次于《教育法》、民族教育基本法，高于其他民族教育行政法规和规章。民族教育行政法规是我国民族教育法规体系的第三个层次，是由国务院根据《宪法》和其他法律而制定的规范性文件。其法律效力涉及全国范围，有助于教育法、民族教育基本法和民族教育单项法的具体实施。民族教育行政规章是我国民族教育法规体系的第四个层次，是由国务院各部、委根据法律和国务院行政法规，在本部门的权限内发布的有关民族教育的规范性文件。较之民族教育行政法规，民族教育行政规章更为具体，直接对民族教育某方面工作产生作用。地方性民族教育法规是我国民族教育法规体系的第五个层次，是由省级人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大市的人大及其常委会，民族自治地方(自治区、自治州、自治县)的人民代表大会，在自己的权限内制定的民族教育规范性文件。这类法规是为贯彻国家的民族教育法律和民族教育行政法规而制定的，具有因地制宜的特点，其效力要低于民族教育法律和民族教育行政法规，并只适用于本地区。

四、教育政策法规应就少数民族教育实践中若干重大问题做出规定

少数民族教育是我国教育的重要组成部分，少数民族教育政策法律规范所涉及的内容是非常广泛的，它包括民族教育领域的各个方面。民族教育政策立法的基本任务是规范民族教育领域中的各种关系和问题，以形成一个合理的、符合我国民族地区经济和社会发展所需要的民族教育体系，保证民族教育事业与民族地区社会经济协调发展。从我国民族教育及民族教育政策立法实践看，我国民族教育政策立法的应就以下少数民族教育实践中几个重大问题作出规定。

1.确定少数民族教育管理体制。教育政策和立法必须确定中央政府和民族区域自治地方在发展少数民族地区教育中的相互关系及其各自的权利、义务和责任；必须确定各级少数民族教育行政管理部门的地位、职能和权限划分。

2.确定少数民族教育经费的来源。以法律形式明确少数民族教育经费的来源，确定少数民族教育经费拨款、集资及使用管理办法，以及中央和地方财政对少数民族教育经费的投入比例等。

3.必须以法律形式确定少数民族学校的地位、性质、组织原则、职权、任务及建立和撤销的原则；确定包括经费、校舍、生源、教学质量等办学基本条件。

4.根据民族教育教师的工作性质和特点，对民族教育教师特别是边远民族地区中小学教师的来源、资格要求、权利、义务、培养培训的渠道、特殊的优惠待遇等作出具体规定，用法律形式规定少数民族师资在社会生活各方面的优待方法，以稳定和提高少数民族教育师资队伍的数量和质量。

5.明确少数民族学生的权利与义务，对牧区、居住分散的山区以及其他特殊地区的少数民族教育应采取特殊的措施和办法，对经济困难的少数民族以及其他特殊教育对象采取教育资助办法，保障这些地区和这部分少数民族学生平等的受教育权。

参考文献：

[1][2]陈立鹏.对我国少数民族教育立法几个重要问题的探讨[J].民族教育研究，2006，(1).

（作者单位：北京师范大学教育政策与法律研究所）

（责任编辑：王哲先）