试论行政附带民事诉讼

姚　熙

［摘 要］行政附带民事诉讼作为一项实践催生、立法重视的新兴程序制度，学界对其争论比较激烈，甚至不乏相互对立的观点。近年来，随着公民诉权意识的觉醒，行政诉讼数量的不断增多，研究行政附带民事诉讼在当今中国社会状况下有着极其重要的意义。

［关键词］行政附带民事诉讼； 建构目的；适用范围

［中图分类号］D925 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-4738(2009)01-0033-04

［收稿日期］2008-12-28

［作者简介］姚 熙（1985- ），男，苏州大学法学院诉讼法学专业2006级硕士研究生。

行政附带民事诉讼是我国行政诉讼实践中出现的新课题，该诉讼机制的设立旨在解决行政争议与民事争议交叉案件。理论界和实务界对其讨论相当热烈，观点之间的碰撞、争论也相当激烈。我国现行《行政诉讼法》没有对行政附带民事诉讼制度作出具体明确的规定，《最高人民法院关于执行Q中华人民共和国行政诉讼法R若干问题的解释》第六十一条的规定又不是完整的行政附带民事诉讼制度。行政附带民事诉讼既不是简单的行政诉讼，也不是纯粹的民事诉讼。行政附带民事诉讼的范围、条件、审理程序等具体内容与民事诉讼和行政诉讼有着部分共同之处，但更多的还是其特殊性。行政附带民事诉讼制度的效用主要在于协调处理民事诉讼和行政诉讼之间的差异。

一、行政附带民事诉讼制度建构之目的

学者们普遍认为构建行政附带民事诉讼制度主要基于如下几点：方便当事人诉讼，节省诉讼成本；提高审判效率，避免判决结果之间的矛盾；彻底解决纠纷，维护社会安定，全面保护当事人的权益。上述三点基本是主张论者的通说，而反对论者基本围绕两种诉讼之间的差异性或者通过与刑事附带民事诉讼制度比较，进而攻击建立行政附带民事诉讼制度的合理性。

笔者认为行政附带民事诉讼发展至今，其优点显而易见，各地司法实践中表现出来的成功经验充分表明了该制度存在的合理性。但是上述三点通说也有其不合理处，特别是“法院判决统一论”这种说法，将其作为该制度存在之目的有其不合理性，导致了很多无谓的争论和观念上的混乱。

“法院判决统一”论是很多学者论述行政附带民事诉讼制度的理论基础，并一直以来就被视为是不证自明的。其实不然，理由如下：

1.民事和行政诉讼程序制度差异，决定“法院判决统一”不具有必然正当性。通过行政程序得出的结论成为民事审判依据不能保证结论的正确性，行政诉讼与民事诉讼程序性质上的差异导致了判决结果上可能有冲突［1］。因为：（1）行政诉讼是一种复审程序。是一种由法院对被诉具体行政行为的复审，类似于上诉审(国外一般认定为向法院上诉) 。在证据规则上突出体现为，行政审判的事实认定是以行政程序搜集的证据为基础，对其在获取和处理证据及得出事实结论上是否符合法律要求进行审查。它的结论偏离权利实际状况的可能性比较大。在行政审判中有一个误区：偏离审查对象,本末倒置地对实体结果进行审查。依结果来判定行政行为是否合法，这种做法可能在不经意中就强迫行政主体为他人故意或过失而非自身行为违法造成的错误结果承担了应由他人承担的责任。应当看到实体结果的错误和具体行政行为违法有时是两回事,司法权不得代行行政权。在出现当事人故意或过失导致错误时不能苛求行政主体能够审查发现。（2）在行政诉讼中法律有时为追求特定的价值、实现特定的政策目标而有意使法律事实与客观事实不一致。如举证时限制度规定被告行政机关10 日内举证,因审理程序特点,该举证责任不能由第三人替代履行，被告不举证即使第三人举证确凿也不能认定具体行政行为合法, 只能视为没有证据而判决撤销，其实这个具体行政行为有可能是反映权利实际状况的。

2.民事与行政证明的对象和标准不一，决定“法院判决统一”不具有必然正当性，不能以行政审判程序的审查替代民事审判自行进行的审查。对于该问题，蔡彦敏教授在针对因刑事与民事上的差异而出现美国辛普森案刑、民判决不一的现象时曾说过，“无论如何，刑、民两种诉讼结果都是按法定的程序、法定要求作出的，都是合理的和符合逻辑的，二者并不矛盾”［2］。笔者认为对于民事诉讼程序与行政诉讼程序也是这样，两者的证明对象和证明标准不完全一致将导致可能出现裁判结果的不一致。如果强求一致将会造成对其中之一或两种程序在价值体系上的根本性颠覆。

至于很多学者提出的该制度符合程序效率原则要求，笔者认为也不尽合理。行政附带民事诉讼制度在具体运行中,必然存在法庭调查、当事人举证、辩论以及裁判上的困境，该制度在程序的兼容性上与刑事附带民事诉讼具有无法比拟之处，如果一味强调其具有的效率价值恐怕也有所牵强，因此笔者认为在建构该制度时不应过分强调程序效率价值。事实上，很多行政附带民事诉讼老百姓急于解决的是“官了民不了”的诉讼尴尬。

基于上述论述笔者提出构建行政附带民事诉讼制度主要基于如下目的：方便当事人诉讼，减少当事人讼累，节省诉讼成本；彻底解决纠纷，维护社会安定，全面保护当事人的权益。

二、行政附带民事诉讼的定义

学界关于行政附带民事诉讼概念的典型观点主要有下列几种：

应松年教授认为：行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时，对引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总称［3］；罗豪才教授认为：行政附带民事诉讼是指行政管理相对方因行政机关违法或失当的具体行政行为而使自己的财产或人身遭受损害时,在行政诉讼过程中,附带提出要求赔偿的诉讼活动［4］；刘定波教授认为：行政附带民事诉讼是指因行政机关的错误行政行为而遭受损害或对行政机关裁决的民事赔偿有争议,受害人在行政诉讼过程中,附带提出民事诉讼的活动［5］；姜明安教授认为：行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件，解决行政争议中,附带解决与本案有关的民事争议的活动［6］。

不难看出，罗豪才的观点实际认为行政附带民事诉讼是行政赔偿诉讼；刘定波的观点中比较含糊地认为行政附带民事诉讼包括行政赔偿诉讼及不服行政机关对民事赔偿的行政裁决而提起的诉讼；姜明安的观点突出了行政附带民事诉讼须在行政诉讼中提起，而重点强调民事争议与行政争议具有一定的关联性；应松年的观点较之姜明安的观点，认可行政附带民事诉讼须在行政诉讼中提起，但强调行政附带民事诉讼的行政争议须由民事争议引起，即有先后关系。

笔者认为行政赔偿诉讼在我国本质上属于行政诉讼，并且行政法对其的相关规定也比较完善，很明显应当排除在外。至于是否有必要强调民事争议与行政争议谁先谁后（或是谁引起谁）的问题，个人不赞成做区分，那样明显限制了行政附带民事诉讼的适用范围。关联性是附带诉讼成立的前提条件。附带的民事争议是否与业已成立的其他性质的诉讼存在着事实上或法律上的紧密联系，是附带诉讼能否成立的关键。笔者以为在探讨行政争议与民事争议的关联性时，不要过分计较两个不同种类的争议其因果关系究竟是怎样的，也即在行政争议与民事争议交织的案件中，无论民事争议是行政争议产生的前提还是后果，只要二者之间具有法律上的因果关系，并符合一定的条件，都可以按照“行政先行”的惯例，将其约定俗成地作为行政附带民事诉讼一并加以解决。

基于上述论述，在此作如下定义：行政附带民事诉讼就是指人民法院在审理行政案件的同时，根据当事人或利害关系人的诉讼请求，对与被诉具体行政行为相关的民事争议一并予以解决的诉讼活动和诉讼关系的总称。上述定义应当包含如下的内涵：

（1）必须存在两个或两个以上不同性质的诉讼请求，且至少一个是涉及行政法律关系的诉讼请求，一个是涉及民事法律关系的诉讼请求。两者缺一不可，否则就失去了成立行政附带民事诉讼的前提。

（2）相关的权利人在行政诉讼的同时或行政诉讼成立之后、终结之前提出了附带民事诉讼的要求。

（3）两个不同性质的诉讼请求相关联。即民事诉讼请求与行政诉讼请求相关联，把握二者之间的内在关联性是把握行政附带民事诉讼的关键所在。学者们之所以对行政附带民事诉讼的概念界定不一，也是缘于对行政争议与民事争议之间的内在关联性的认识不一。

关联的行政争议与民事争议是指在司法实践中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，且两争议内容上具有关联性，处理结果上互为因果或互为前提条件的一种混合纠纷。主要表现为两种情形：其一，是行政主体作出的具体行政行为既导致了行政争议的产生，还导致了行政相对人和第三方（即与具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织）之间民事争议的产生，从而造成行政争议和民事争议交织关联的情形。其二，是为解决民事主体之间已经存在的民事争议，行政主体作出一定的具体行政行为，然而该具体行政行为不仅未能解决民事主体之间原来的民事争议，还由于行政相对人不服该具体行政行为导致行政争议的产生，进而造成行政争议和民事争议交织的情形［7］。大量的不服行政裁决附带民事诉讼的案件即属此类。

三、行政附带民事诉讼的适用范围

根据以上对行政附带民事诉讼内涵的界定，综合学者们的观点，结合司法实践并依据相关法律规定，笔者认为，在行政争议与民事争议相交织的案件中，可提起行政附带民事诉讼的主要有如下几类：［7］

1.不服行政主体的行政裁决行为引起的民事损害赔偿。行政裁决是指特定的行政机关依照法律法规授权，对平等主体之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查并作出相应裁决的具体行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会导致原有的民事争议未解决，新的行政争议又产生的行政争议和民事争议并存的局面。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质也是为了解决行政相对人相互之间原有的民事争议。对行政裁决不服可以提起行政附带民事诉讼的具体案件有：（1）不服行政主体的确权裁决引起的民事争议，此类案件主要集中反映于土地确权、房屋确权等纠纷中；（2）不服行政主体对其与他人有关侵权纠纷的裁决引起的民事纠纷。如《中华人民共和国环境保护法》第四十一条规定：“造成环境污染的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿数额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。”类似法条事实上都隐含了如果当事人对赔偿责任和赔偿数额的决定不服，提起行政诉讼的同时可以要求附带解决民事赔偿问题。

2.不服行政主体的行政处罚决定引起的民事损害赔偿。行政处罚是指行政主体对违反行政管理秩序但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织所给予的行政制裁。包含：（1）存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。行政机关对违反环保法等法律的违法行为人实施行政处罚时，没有对由这些违法行为造成的民事侵权赔偿纠纷进行处理和裁决，或者经调解无效提起行政诉讼的同时，可以附带要求民事侵权赔偿。（2）行政处罚与行政裁决及民事损害赔偿竞合的情形。大致包括：被处罚人不服行政处罚决定，同时又对行政裁决的民事赔偿数额有异议，要求减少赔偿数额而提起的诉讼；受害人不服行政处罚决定，同时认为裁决决定责令被处罚人承担的民事损害赔偿责任偏轻，从而要求增加赔偿数额而提起的诉讼；被处罚人不服行政处罚决定，受害人不服行政主体关于损害赔偿纠纷的裁决从而要求增加赔偿数额的。

3.不服行政主体有关行政确认登记引起的民事争议。行政确认是指行政机关依法对行政相对人的法律地位、权利义务和相关的法律事实进行甄别，予以确定、认可、证明并予以宣告的具体行政行为。行政确认行为作出后，第三方认为确认的权益侵犯了自己的合法权益，可以在对行政确认行为提起行政诉讼的同时提起附带民事诉讼，请求法院对当事人之间的民事权利义务重新予以确定、认可。如实践中常见的不服行政机关颁发宅基地使用证、房产证等权证行为引起的争议，如果由不同审判组织分别审理将造成相互推诿，意见不统一，使案件久拖不决，一并审理后将大大地提高审判的效率。

笔者认为，下列情况不宜列为行政附带民事诉讼：

4.当事人在提起行政诉讼时，又一并提起行政赔偿之诉，法院把这两起诉讼合并审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,行政赔偿诉讼可以在提起行政诉讼的同时，以附带的方式提起，也可以单独提起。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条、六十八条、六十九条规定对行政赔偿可以提起行政诉讼，由此表明尽管行政赔偿涉及赔偿，但其本质仍是行政诉讼，而非民事诉讼。通过《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第2款来看，也明确了行政赔偿诉讼。行政赔偿责任属于国家赔偿责任，不属于行政附带民事诉讼范围。行政赔偿诉讼是特殊性质的行政诉讼，将行政赔偿诉讼纳入民事诉讼程序的主张，混淆了行政赔偿诉讼与民事诉讼的区别。

5.当事人不服行政机关的调解协议或仲裁裁决而提起的诉讼，不属于行政附带民事诉讼的范围。当事人在行政机关的主持下，在自愿的基础上达成的调解协议，一般不具有法律效力，也不必然产生强制执行力，当事人可以自愿履行，也可以不履行。当事人在达成协议后又后悔，向人民法院起诉，人民法院在诉讼中不必审理行政机关的调解活动，只针对当事人之间的民事争议，根据原告的诉讼请求作出裁判，不必撤销行政调解协议。因此，当事人不服行政调解协议而提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，应为单纯的民事诉讼。基于同样的道理，当事人不服行政仲裁裁决而提起的诉讼也不属于行政附带民事诉讼的范围。

6.当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，这种诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围。如果行政机关对权属争议不处理，就是行政行为违法，构成行政不作为，人民法院仅能对行政机关的这种违法行为作出认定，而不能对权属争议直接作出处理。因此，当事人不服行政机关对有关的权属争议不作为，同时又要求人民法院直接解决该权属争议，不能作为行政附带民事诉讼来处理。

7.不服行政机关的处罚决定，同时对未予裁决的除侵权赔偿外的其他民事争议提起民事诉讼的，不属于行政附带民事诉讼的范围。行政机关对相对人进行了行政处罚而未就相对人与第三人之间存在的其他民事争议进行裁决，此时第三人或相对人不得就未裁决的民事争议部分提起附带民事诉讼，因为单就行政机关对相对人的行政处罚而论，它同第三人之间不存在任何法律上的利害关系，行政处罚行为合法与否，对相对人与第三人之间的民事争议不产生任何影响。对此，相对人或第三人可以平等的民事主体身份另行提起民事诉讼。

［参考文献］

［1］郭明龙.附带诉讼制度构建质疑——兼论行政、民事纠纷交织案件的处理［J］.广西政法管理干部学院学报，2006,(2):96-99.

［2］蔡彦敏.从O.J.辛普森刑、民案件评析美国司法制度［J］.中外法学,1998,(3)：110-113.

［3］应松年.行政诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社，1994:205-206.

［4］罗豪才.行政审判问题研究［M］.北京：北京大学出版社,1990:371.

［5］刘定波.新编行政诉讼法学［M］.北京：中国政法大学出版社,1990:265.

［6］姜明安.行政法与行政诉讼法学［M］.北京：北京大学出版社，1999:396.

［7］徐 静.行政附带民事诉讼制度研究［D］.苏州大学硕士学位论文，2006.

Expatiation on Civil Litigation Attached to Administrative Litigation

YAO Xi

(Kenneth Wang Law School, Soochow University, Suzhou 215006, China)

Abstract:Civil litigation attached to administrative litigation is a new system which comes from judicial process. It becomes a hot topic in legislative activities and brought about different viewpoints. In recent years, with the awakening of civic litigation consciousness, civil litigation attached to administrative litigations has been increasing. Therefore, it has a great significance to do the research .

Key words: civil litigation attached to administrative litigation;building objective ; application field