民生政治视域下的基本公共服务均等化：功能与对策

周明海

摘 要：从政治学视角分析，推行基本公共服务均等化更多地体现为一种民生政治的实质，具有夯实政府行为合法性基础的功能。从政府行为角度看，实现基本公共服务均等化应注重以下变革：治理理念从重效率到既重效率更重公平的变革，管理模式从“全能政府”向“有限政府”的变革，财政体制从经济建设型财政到公共财政的变革，绩效评估从重经济GDP到重民生状况的变革，供给方式从包揽提供到公私伙伴关系（PPP）模式提供的变革。

关键词：基本公共服务均等化；民生政治；合法性；变革

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）02-0044-06

近些年我们党和政府高度重视民生问题，党的执政理念已逐步向民生政治倾斜。“解决民生问题要首先着眼于困难群体，因为在中国城乡，困难群体占有相当大的比重。一个舰队决定它速度快慢的不是那个航行最快的船只，而是那个最慢的船只。如果我们改善了困难群体的生活状况，也就改善了整个社会的生活状况。”［1］政府提出并推行基本公共服务均等化的目的在于改变计划经济时代形成的城市偏倚型赋权制度及二元公共服务供给体制，改变因起点的不平等所造成的城乡发展严重失衡，以便合理地配置社会资源，让民众平等享受基本公共服务，真正解决民生问题。

一、基本公共服务均等化的实质解读：一种民生政治观

何谓民生问题？“民生问题包括由低到高、呈现出一种递进状态的三个层面上的内容：第一个层面是指民众基本生计状态的底线；第二个层面是指民众基本的发展机会和发展能力；第三个层面则指民众基本生存线以上的社会福利状况。”［2］（P312）简言之，民生问题就是民生领域中的突出矛盾，是社会价值和利益分配不和谐的表现，其根本乃为民本和民权政治。“尤其在我国社会资源动员模式仍然是政府主导型的背景下，民生问题之解决与政府行为密切相关，因而它不是一个单纯的经济性社会问题，而是一个需要调整公共政策方向、政府考绩标准和公共财政投入重点，以改善民生为指针去发展社会和管理社会的政治性社会问题。”［3］可见，民生问题的实质是政治问题，与国家发展、社会安宁及政权稳定有不可分割的联系。

什么是政治？简单说，政治就是公共之事、众人之事，关注的是“天下之公器”。如果从政治角度思考民生问题，这个意义上的政治既不是权力政治和利益政治，更不是斗争政治，而是一种民生政治（Living-Hood Politics）。安东尼•吉登斯（Anthony Giddens）对民生政治的含义作了如下概括：（1）民生政治是一种谋求更多生活机会、摆脱各种束缚特别是物质贫困的约束的政治；（2）民生政治是一种认同政治和选择政治；（3）民生政治是一种旨在化解集体面临的生存挑战的政治［4］。可见，所谓民生政治就是以改善民生为政治目标，以民生问题作为政治决策、政治职能和政治资源配置的重心，以民生为准，把民生的改善、国民的福祉作为衡量发展的最高标准，用民众生活质量指数取代简单的经济发展指数作为考量政治发展的标杆的政治模式。

从某种意义上说，民生政治是社会主要矛盾不断演化、政治关注内容不断发展变迁的产物，这在无产阶级革命时期和社会主义建设时期表现得尤为显著。在无产阶级革命时期，如何通过暴力手段夺取政权，成为无产阶级及其政党奋斗的主要目标，也成为革命党的首要行动纲领。这个时期的政治意味着革命斗争和夺取政权，最大的政治是国家政权问题。而在社会主义建设时期，社会主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，大力进行经济建设和发展生产以便解决上述矛盾成了最大的政治任务。我国改革开放的实践使政权政治与生产力政治之间的关系出现了前所未有的和谐，但在国力提升和社会发展进步的同时也涌现许多新型的关涉民生的社会矛盾和问题，需要从政治高度予以清醒认识并加以解决。在这些社会矛盾和问题中，以城乡之间、区域之间以及其他社会领域中的矛盾最为突出，归结起来主要是由基本公共服务供给的非均等引起的，这些矛盾和问题必须通过实现基本公共服务均等化等举措来解决。如果从政治学角度思考政府推行的基本公共服务均等化问题，这个意义上的基本公共服务均等化则更多地体现为一种民生政治的实质。

首先，基本公共服务均等化凸显了社会公平和正义的价值诉求。在现代社会当中，制度设计和安排的基本价值理念依据只能是社会公正，社会公正是一个国家的公民和平相处的政治底线。社会公正的主要问题是社会的基本结构，“必须将正义观念归并于一种基本结构的理想形式，而持续发展的社会过程之积累性结果正是按照这一基本结构来加以限制和调整的。”［5］维护和实现社会公平和正义涉及最广大人民的根本利益，让人民生活得快乐和幸福就必须不断推进社会的公平与正义，公民享受教育、健康和最低生活保障等基本公共服务属于底线公正或底线伦理范畴，是必须满足的“基本需要”。政府推行基本公共服务均等化，正如恩格斯指出的，“应当结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况，使所有人共同享受大家创造出来的福利，进而使社会全体成员得到全面发展”［6］。基本公共服务均等化制度安排的实质在于缩小城乡之间、不同区域之间、不同群体之间在基本公共服务方面的差距，让更广大的人民群众沐浴公共财政的阳光，共享改革发展的成果，促进社会公平正义。

其次，基本公共服务均等化保障了机会平等，有利于实现对社会弱势群体的有效保护和照顾。机会平等是同现代化进程和市场经济相伴随而产生的，对于现代社会有着十分深远的影响。“机会，是指社会成员生存与发展的可能性空间和余地。对于每一位社会成员而言，机会是一种资源。”［2］（P17）机会平等是指某种标准和程序，根据这种标准和程序，人们拥有争取或获得某种机会的平等权利。一般说来，教育和健康是最重要的机会平等工具，直接影响一个人的生存能力、经济参与能力、收入和财富的创造能力；社会保障体系主要通过为人们提供安全网的方式改变或增强人们的机会，通过帮助人们管理风险扩大他们的能力。因此，政府推行基本公共服务均等化的价值取向在于：不管人们居住在什么地区，也不管其社会地位如何，他们都有享受基本公共服务的平等机会，如就业机会、接受教育机会、享受医疗保健机会以及宪法所规定的其他公共服务的权利等，基本公共服务均等化应成为解决民生问题的基本原则、普遍标准和行动框架。尤其在中国这样一个人口大国，教育和医疗卫生方面的机会均等更具有特殊的意义。均等的机会使所有人的天赋和潜能都有机会发展成为创造能力，从而可以把一个人口大国转化成一个人力资源大国［7］。

最后，基本公共服务均等化关系社会稳定和国家长治久安。亨廷顿（Samuel P.Huntington）认为，现代化所导致的城乡差距是正经历着经济和社会变革的国家所具有的一个极为突出的特点，也是这些国家政治不稳定的主要社会根源。让我们以目前我国的城乡差距来说明这个问题。可以说，我国目前最大的不和谐是城乡之间的不和谐，最大的不稳定是城乡差距导致的不稳定。“农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。对政治体制来说，城市内的反对派令人头痛但不致命。农村的反抗才是致命的。得农村者得天下。如果农民默许并认同现存制度，他们就为该制度提供了一个稳定的基础。”［8］当前，农村公共服务供给的严重短缺已经造成了农民的被抛弃感、挫折感，挑战其社会公正观念。基本公共服务均等化的推行“旨在化解集体面临的生存挑战”［8］，具有维护社会稳定和保障国家长治久安的重大政治意义。

二、基本公共服务均等化的功能定位：夯实政治合法性基础

“政治合法性”（Political legitimacy）是政治学一个专门术语，强调的是民众对政治统治或政治管理的心理认同。关于政治合法性，萨尔（John H.Schaa）通过对各种合法性理论的比较分析后指出，在当今时代，理解合法性的复杂性实际上已经大大降低了，因为在以“人民主权”为基本原则的现代国家中，合法性已经被简化为：权力要成为权威，就必须来自“民主同意”（democratic consent），并且服务于“共同的善”或者“公共利益”［9］。利普塞特（S M Lipset）则强调：“任何政治体系，如果有能力形成并维持一种使民众相信政治制度对于该社会是最适合的信念，那么其统治就具有合法性。”［10］概言之，合法性强调的是社会、民众对政治秩序、政治统治的认同、忠诚。

问题的关键是如何才能使民众产生这种认同感。马克思曾说，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。政治统治如果能通过做出较好政绩以满足民众利益，当然便容易得到民众的认同和支持。因此，在一个民主时代中，合法性必须以一定的政绩来支撑。斯蒂尔曼（Peter G.Stillman）指出：“只有当政府的产出与社会价值范式相符合的时候，一个政府才是合法的。”［11］政府能否被社会民众承认，在很大程度上取决于政府所取得的实际社会成就或绩效（performance），而这种政治绩效包括多个方面，如政府能否提供优质高效的均等化公共服务以保障民众生存与发展权，政府能否保障并改善和提高民众的物质文化生活水平，能否保障民众的政治权利得到实施和社会秩序的安定。利普塞特将这种政府成就称为“有效性”，即指政治体系在大多数人民及利益团体中能满足政府基本功能的程度，就是政治统治的实际业绩。利普塞特认为，“有效性”会在一定程度上提高政府的合法性，长期保持效率的政治制度可以得到合法性。

就中国政治的合法性基础来说，随着改革开放以来我国政治、经济、文化的发展和社会的变迁，传统的以意识形态和个人魅力为基础的合法性面临重大挑战，政治稳定急需新的合法性基础。中国共产党审时度势，在合法性建设上从原先的重意识形态和个人魅力，转向强调以经济增长为主要内容的有效性。我们由此就不难理解邓小平的经典论断：经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。正因为把经济增长作为合法性的最重要支撑，所以经济问题就成为压倒一切的政治问题，不改革开放、发展经济和改善人民生活只能是死路一条。改革开放以来，我们强调以经济建设为中心，强调经济发展的速度，一再重申发展是硬道理，这显然不是单纯从经济角度做出的部署，而是更着眼于政治，着眼于合法性。改革开放以来，“经济增长以及它对中国社会产生的深远影响是中国政权政治合法性的源泉”［12］。

然而，过分夸大以实现经济增长作为合法性的基础的来源，把合法性全部维系于经济增长上，是十分危险的。亨廷顿对此进行了考察，提出了合法性的“政绩困局”（Dilemma of Political Achievement）命题。他指出：“把合法性建立在政绩基础之上的努力产生了可以被称作政绩困局的东西”［13］（P54），“由于它们的合法性是建立在政绩的标准之上，威权政权如果不能有好的政绩，将失去合法性，如果政绩好了，也将失去合法性”［13］（P64）。首先，没有任何一个政治体系能持续不断地保持经济的增长。如单纯依靠政府绩效，当出现停滞或滑坡，政府的承诺无法兑现时，其合法性就会严重受损。其次，单纯的绩效也无法满足公众多元化的需求和变化。人民最为关心和需要的是什么？人民如何判断拥有所需之物的程度？政权有无能力提供人民所需之物？显然，这些问题的解决靠单纯的政府绩效是难以为继的。

亨廷顿指出的“政绩合法性困局”在我国有所显现。党的十一届三中全会以来，改革开放和经济的高速增长大大提高了中国在国际舞台上的影响力和人民的生活水准，使绝大多数中国人迅速摆脱了贫困并开始迈向“全面小康”社会。可以说，社会主义中国正经历着近代以来最好的经济发展时期，中国惊人的经济成就赢得了世人的普遍赞誉。但也应看到，我国经济社会发展面临不少需要给予重视、正确应对和解决的问题与挑战，如地区差别、城乡差别、贫富差别、人口老龄化、社会保障体制不完善、公共消费品不足、教育投资欠缺、环境污染等。尤其是与人民群众日益增长的公共服务需求相比，我国公共服务的短缺以及日益扩大的城乡（区域）间基本公共服务差距，早已成为经济发展与和谐社会建设的主要瓶颈因素。

因此，那种认为经济增长了，政治上就可以高枕无忧了的观点是不正确的。我们不能把合法性的一切希望都寄托在经济增长上，在努力实现经济的稳步健康发展的同时，要努力开发其他的合法性资源。党中央早就提出，要权为民所用、情为民所系、利为民所谋，在实现经济又好又快发展的同时坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。以胡锦涛为总书记的党中央多次强调，要完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，缩小区域发展差距，要扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。按照党中央的要求，近些年各级政府在实现基本公共服务均等化上采取了多项措施，尤其是按照公共服务均等化原则加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展，取得了显著成效。

推行基本公共服务均等化有利于夯实我们党和政府的合法性基础。基本公共服务均等化的提出与推行，“这一切都显示我们已开始由追求经济增长指数作为合法性最重要支撑的时期，进入一个以民生改善、国民福祉为取向，把民众生活质量指数作为合法性支撑来源的民生政治时代。”［14］政府经济学理论表明，政府的存在是因为他能提供内外安全、纠纷调停、公共工程、公益事业等公共物品或公共服务，从而满足社会公众对政府的需要。公民对政府所提供的公共物品的数量和质量、时效和成本的满意程度，是他们评价政府的合法性程度高低的重要标准。一个政府如果不能为公众提供优质高效低成本的公共物品或公共服务，公众必然会对这个政府的能力和业绩感到失望，更换政府及其领导人必然会成为人们的共同愿望。所以，建设一个优质高效的服务型政府，提高政府对公众要求的回应性，成为增强其合法性的一条重要途径。

总体而言，民生问题越是解决得好，民生幸福实现程度越高，民众对政府的支持、理解和配合程度也就越高，政府的合法性程度也就越高。由于基本公共服务均等化要求政府为全体公民提供基本的最终大致均等的公共物品和公共服务，这就使得政府可以通过提供均等化的基本公共服务来平衡城乡之间、区域之间以及其他社会群体的差距，缓解社会领域的种种矛盾和问题。因此，基本公共服务均等化的推行必将带来民众对社会的高度认同感和政治稳定性。

三、基本公共服务均等化的国家应对：推动政府系列行为的变革

推动政府行为的变革是实现基本公共服务均等化的关键所在。中国公共服务供给的不足，与政府自身管理方面的“缺位”、“越位”、“错位”有关。因此，构建服务型政府，优化变革政府系列行为是实现基本公共服务均等化的重要前提和保障。

（一）治理理念变革：从重效率到既重效率更重公平。政府行为理念是政府在社会管理和公共服务等实践活动中形成的有关政府管理的基本价值取向，是政府行为的灵魂。效率与公平是政府行为的两大价值基点。在社会系统中，效率与公平犹如车之两轮、鸟之双翼，缺一不可。社会要正常运行，政府就要经常调整二者的关系，使之处于基本的平衡状态。改革开放初，平均主义严重，效率问题突出，所以我们集中力量解决效率问题，主要办法是“先富策略”。近些年来，我国公平问题凸现，所以要在重效率的同时集中力量解决公平问题，主要办法是通过发展社会事业、建立适当的财政税收制度、推行基本公共服务均等化等逐步缩小利益差距，使利益差距保持在合理的限度内，逐步实现共同富裕。这就是说，政府长期坚持的“效率优先、兼顾公平”的原则应针对目前社会事业发展相对滞后、公平问题比较突出的现实作出适时调整，即要更加强调社会建设，注重解决社会公平问题。但在市场经济的土壤里生长起来的发展型政府，追求的是能够促进效率或兼容效率的公平，而不是有损于效率的平均主义。基本公共服务均等化不是平均化，而是指全体人民享有基本公共服务的机会和原则均等，从结果上看大体均等。同时，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，还必须尊重某些社会成员的自由选择权利，从而使全体人民共享改革发展成果。

（二）管理模式变革：从“全能政府”向“有限政府”转变。建国后，在管制型政府模式下，我国形成了以政府为本位的治理理念，逐步建立起权力高度集中的“政府本位”的行政体制，政府实行全能主义的管理体制。在职能上，政府把自己塑造成“全能政府”的形象，政府职能无所不包，控制着一切人、财、物。在管制型政府模式下，以政府为本位的治理理念抑制了社会力量的培育和公众参与的积极性、主动性和创造性，官僚主义滋生，公共行政运行效率低下。“全能政府”理念过于迷信政府的权威和能力，忽视“政府失灵”问题，试图以政府管制取代社会自治，凭借计划手段操纵社会生活的一切领域，这当然要落空。政府应该遵循“有限政府”原则，做到有所为、有所不为，把为社会提供公共服务作为自己的主要职能，从“全能政府”走向“有限政府”，即退出不该管的领域，回归并加强应该管的领城，并在管不好的领域吸收其他力量的合作与共治，把有限的善治运用在有限的、具有比较优势的领域内。现代国家公共权力的合法性在很大程度上取决于政府能否和如何提供公共服务或公共产品，无法提供或无法满足公共供给实质上就意味着国家职能、公共权力的转变或改革已经成为当务之急、刻不容缓。政府行为模式从“全能政府”向“有限政府”的转变，是实现基本公共服务均等化的善治保障。

（三）财政体制变革：从经济建设型财政到公共财政。我国原来的财政制度主要是以经济建设为主的全能型财政制度，尽管近几年情况有所改变，但经济建设支出在财政支出中依然占首位。以2005年为例，国家财政总支出3.39万亿元，其中第一位的仍然是经济建设费支出（9317亿元，占27.5%），超过社会文教费（26.4%）、国防费（7.3%）、行政管理费（19.2%）以及其他支出（19.7%）［15］。当然，属于国计民生性的行业不是不应投资，问题是政府的财政支出用于一般竞争性的项目太多，容易发生与民争利的问题。同时，由于社会财富过多集中于政府，而政府的财力又大都投入生产建设活动领域，因而忽视对社会公共事业和社会福利的投入。因此，政府的财政体制要适时作出调整，应向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调整，退出长期处于“与民争利”状态的竞争性项目，加大对比较薄弱的基本公共服务领域的投入。公共财政肩负的主要职责应当是：（1）筹集提供公共产品和服务的资金，为政府履行公共服务职能提供财力保障；（2）合理分配公共财政资源，重点保证公共服务领域的支出需要；（3）财政均等化是公共服务均等化的基础和保障，基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一。“当然，公共财政并不仅仅是为公共产品的提供支付成本，同时，在经济转型时期，公共财政还要为公共产品供给制度的改革创新承担必要的成本。”［16］

（四）绩效评估变革：从重经济GDP到重民生状况。过去，GDP一直是地方政府政绩考评的核心指标，导致了很多负面影响：（1）政府绩效的评估只注重经济发展，单纯追求GDP指标增长，而忽视了经济、社会和人的全面发展；（2）官员的政绩观发生偏离，有些官员把“发展是硬道理”片面地理解为GDP增长是硬道理，在考核下级单位和干部时常常以GDP增长的多少论英雄，这种做法导致一些地方政府官员实施“错位”行为：热衷于代替企业招商引资，而本该由政府提供的一些公共产品和公共服务（如医疗卫生、环境保护等）却无人问津；（3）政府绩效评估的主体和方式单一。为此，要实施政府行为绩效评估变革，从过去重GDP转变到重视民生状况作为评判政绩的主要标准，建立和完善以人民幸福指数为政绩评价的考核指标，逐步建立一套既符合国际惯例又符合中国国情的“福指”考评体系。根据目前我国民生状况，把民生状况作为评判政绩的主要标准涉及的评估指标主要应该包括恩格尔系数、基尼系数、居住条件、教育资源公平配置情况，还包括劳动力就业情况、社会保障覆盖情况、公共卫生体系完善情况、政府公共民生投入情况等。同时，要将公共服务作为一个重要指标纳入政绩评估体系，以基本公共服务均等化实现的程度作为重要的衡量标准。

（五）供给方式变革：从包揽提供到公私伙伴关系（Public-Private Partnership，简称PPP）模式提供。根据传统经济学理论，公共产品所具有的非排他性和非竞争性使得私人部门无法通过市场来有效供给公共产品，这种市场失灵现象使政府成为公共产品供给的“最佳人选”。在计划经济时期，我国公共服务主要由政府来包揽供给，其特征是供给渠道的垂直性和单向度性、供给方式的非市场性和供给主体的排他性。国家过度包揽公共服务不仅成本高昂、不经济且缺乏经济上的可持续性；国家权力过度扩张将挤压市场和社会，损害市场竞争，不利于社会的自主性和自立性；资源和权力的过分集中为寻租和腐败提供了机会和空间。因此，必须变革政府公共服务的供给方式，公共服务的社会化供给主要以公私伙伴关系（PPP）模式供给。PPP模式是一种公私合作的治理模式，也就是公共部门通过与私人组织建立伙伴关系来提供公共产品的一种模式。简言之，PPP模式就是在传统的由政府提供的服务领域，现在可尝试由私人、企业和社会组织与政府合作来提供。改革开放以来，随着各种新型经济组织和社会组织的不断涌现，公共服务供给主体也开始向多元化发展。显然，在公共资源短缺的情况下，在公共服务治理中引入PPP模式是提高其有效性的根本途径，也是实现基本公共服务均等化的多元化路径依赖。お

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