健全领导干部贯彻落实科学发展观的保障机制

徐　中

摘 要：学习实践科学发展观重在贯彻落实。党的各级领导干部既是贯彻落实科学发展观的领导者、组织者，又是具体执行者，肩负着重要职责。健全领导干部贯彻落实科学发展观的学习机制、决策机制、考核机制和奖惩机制，对于保证贯彻落实科学发展观的成效至关重要。

关键词：领导干部；科学发展观；保障机制

中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）02-0026-05

科学发展观是对党的三代中央领导集体关于发展的思想的继承和发展，是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，是我国经济社会发展的重要指导方针和发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。实践性是科学发展观的本质特征，学习实践科学发展观重在贯彻落实。领导干部是我们党的执政骨干，在贯彻落实科学发展观的实践中，他们既是领导者、组织者，又是具体执行者，肩负着重要职责，是贯彻落实科学发展观的主体。健全领导干部贯彻落实科学发展观的学习机制、决策机制、考核机制和奖惩机制，可以为贯彻落实科学发展观提供可预期的、稳定的保障，推动中国特色社会主义事业不断发展。

一、坚持用马克思主义中国化最新成果武装全党，健全领导干部す岢孤涫悼蒲Х⒄构鄣难

习机制

理论是行动的指南。科学发展观作为马克思主义中国化的最新成果，不仅从理论上解决了当代中国要不要发展、为谁发展的问题，而且从路线方针上解决了怎样发展的问题，提出了新的发展道路、发展模式和发展战略。党的十七大明确提出在全党开展学习实践科学发展观活动，用马克思主义中国化的最新成果武装全党。健全学习机制，使各级领导干部从理论上真正掌握科学发展观，才能在实践中自觉坚持、主动贯彻落实。

第一，完善领导干部理论学习考核制度。用马克思主义中国化最新成果武装全党是党的思想理论建设的一项长期任务。近年来，党中央积极倡导建设学习型政党，在全党营造“人人学习、终身学习”的氛围，中央政治局一直坚持集体学习制度，为全党作出了表率。各级党委狠抓学习制度建设，逐步形成了党委中心组学习的各项制度，发挥了重要作用。完善理论学习考核制度，是规范领导干部学习，增强学习自觉性的必要措施，也是提高理论学习质量，检验理论学习效果的有效手段。把理论学习考核成绩同干部年度考核奖惩结合起来，同干部提拔任用结合起来，才能保证学习时间和学习效果。实践证明，各级领导干部只有加强理论学习，才能真正掌握科学发展观的精髓和实质，破除贯彻落实科学发展观的思想障碍，在学习中推动实践，在实践中深化认识，使科学发展观真正成为统领各方面工作的根本指针。

第二，提高领导干部的教育培训水平。针对党的十七大做出的深入学习实践科学发展观的要求，需要加强各级党校、行政学院、干部学院建设，改进办学思路，在学科建设、课程设置、班次组织、教员配备、教材选配等方面引入民主管理方式，通过征求上级主管部门和学员的意见、教员民主推荐等办法，确立适合领导干部实际需求的最佳培训方案。加强各级领导干部自觉树立和贯彻落实科学发展观的教育，一项重要的内容是加强正确政绩观的教育。贯彻落实好科学发展观与树立正确的政绩观息息相关，要教育和引导领导干部增强党性，正确认识和处理个人利益与党和人民利益、眼前利益与长远利益、局部利益与全局利益的关系，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，牢固树立立党为公、执政为民的理念，引导领导干部思考和回答好“什么是政绩、为谁创造政绩、如何创造政绩”等问题，把领导干部在接受培训过程中的表现和成绩作为干部选拔使用的一项重要依据，增强领导干部的教育培训成效。

第三，形成科学发展观学习与实践的相互促进机制。在加强各级领导干部理论学习过程中，形成科学发展观的理论学习与运用转化的良性互动是贯彻落实好科学发展观的基本要求。从理论学习到实践运用，是一个有机的互动的链条，链条中每一部分问题的解决都要有整体视野。比如说认识不系统的问题，不能仅仅从知识的层面去考虑，而要考虑到这个问题对价值认知和实践的影响；反过来，由于在认知方面还存在不足，对在价值认知和实践认知方面得到的信息也要辩证看待。因此，需要采取多种形式，引导领导干部将学习与实践结合起来。一方面，通过科学发展观的学习、研究提高领导干部对科学发展观的认知水平；另一方面，通过抓好贯彻落实，解决制约科学发展的突出问题，在工作实践中加深对科学发展观的理解，使知、观、行一体联动，互动促进，在贯彻落实的行动中体现理论学习的成效。

二、以制度创新推动科学发展，健全领导干部贯彻落实科学发展观的决策机制

全面贯彻落实科学发展观，实现经济社会全面协调可持续发展，是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署。建设中国特色社会主义实现科学发展和谐发展，制度创新是重要手段也是长期任务。健全领导干部贯彻落实科学发展观的决策机制，是保证贯彻落实科学发展观取得实效的重要环节。

第一，完善民主决策制度。在全面贯彻落实科学发展观的过程中，进一步完善民主决策制度，重点是要完善群众参与制度、专家论证制度和集体决策制度。毛泽东曾经指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。”[1]邓小平在谈到如何进行决策时明确讲过：“要同人民一起商量着办事，决心要坚定，步骤要稳妥，还要及时总结经验，改正不妥当的方案和步骤，不使小的错误发展成为大的错误。”[2]进入新世纪新阶段，党的十六届三中全会提出，要进一步完善各级党委政府对重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。实践证明，“同人民一起商量”，是科学决策、民主决策的重要环节，领导干部只有“问计于民”才能更好地贯彻落实科学发展观。另外，现代社会是知识和信息高度发达的社会，现代决策大多为复杂的多目标决策，需要综合运用社会科学、自然科学等广博的知识和丰富的经验。因此，事关经济社会发展中重大问题的决策，还必须充分征集各方面专家的意见，以有效地保证决策方案的科学性。正如江泽民指出的：“一名领导干部不可能全面了解当代科技的所有知识，这就要经常向科学家、专家们虚心请教。重要决策要广泛听取专家们的意见和建议，认真进行科学论证。”[3]坚决贯彻民主集中制，凡属重大问题都要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，广泛征求各方面的意见，集体讨论，集体决策，才不会对党和人民的事业造成大的损害。

第二，坚持以制度创新推动科学发展。全面贯彻落实科学发展观，需要良好的制度基础。改革开放以来，随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，深层次矛盾逐步显现。在这个阶段，改革的难度加大了。在全面贯彻落实科学发展观的过程中，我们既要继续推进改革，解决体制上的一些亟须攻克的难题，又要维护公平正义，保持社会稳定，两者不可偏废。在现实社会生活中，由利益调整引发的社会矛盾比过去大大增多，群众关注的社会矛盾和社会问题主要集中在下岗失业、房屋拆迁、贫富差距、环境保护、医疗服务、社会保障等热点问题上。这些问题处理不好，极易损害群众利益，损害党和政府在人民群众心目中的形象。因此，全面贯彻落实科学发展观，着力解决影响实现科学发展的突出矛盾和问题，推进经济社会全面协调可持续发展，需要依靠制度建设和制度创新。在全面建设小康社会的新阶段，实现经济社会全面协调可持续的科学发展，为促进社会和谐提供了基础条件。党的十七大报告指出：“科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也难以实现科学发展。”社会主义和谐社会应当是充满活力的科学发展的社会。科学发展要求实现经济发展、环境保护与社会稳定相协调，实现统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放。现阶段，贯彻落实科学发展观，在促进城乡区域协调发展、发展和谐劳动关系、促进教育公平、加强医疗卫生服务、发展文化事业和文化产业、加强环境治理保护等方面，制度建设和创新的力度都还需要大大加强。

第三，健全贯彻落实科学发展观的决策机制。进入新世纪新阶段，我们可以看到在引发人民内部矛盾的诸多因素中，领导干部决策失误是一个重要的导火线。我国社会主义现代化建设的实践证明，决策的浪费是最大的浪费，决策失误不仅对地区和国家带来重大损失，而且破坏了人民群众对党和政府的信任，损害了党在群众中的形象。据世界银行统计，“七五”到“九五”期间，我国投资决策失误率在30%左右，资金浪费及经济损失约在4000亿元到5000亿元，造成自然资源的巨大破坏和浪费。近些年来，各级党委和政府在科学决策和民主决策方面有了一些进步，但仍然存在很大问题，主要是因为我们的决策体制和机制不健全。全面贯彻落实科学发展观，必须坚持理论和实际相结合，因地制宜、因时制宜地把科学发展观的要求贯穿于各方面的工作之中，为此要在深入了解民情，广泛集中民智，切实珍惜民力的基础上，实现决策的科学化和民主化。这其中主要应该做到以下几点：一是建立健全决策信息输入的反馈机制，坚持群众路线，深入群众，了解情况，健全信息网络，使各级决策者能获得全面、及时、准确、真实的信息；二是建立现代化的决策咨询、论证和评估机制，坚持决策活动的公开、透明，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示和听证制，充分听取专家意见；三是完善决策机构的议事规则和程序，从规划设计、可行性论证到实施，要循序渐进，层层把关；四是完善决策的责任追究制，建立并充分发挥决策纠错改正的机制，实行谁决策、谁负责的原则，建立完善决策失误赔偿制、决策失误辞职制等一系列追究决策失误责

任的相关制度，以杜绝决策的随意性和盲目性。

三、完善领导干部和领导班子的政绩考核制度，健全领导干部す岢孤涫悼蒲Х⒄构鄣目己嘶制

领导干部是贯彻落实科学发展观的主导力量。建立健全体现科学发展观要求的领导干部综合考核评价办法，对于促进领导干部树立正确政绩观，认真贯彻科学发展观起着重要的导向作用。2006年7月，中央组织部印发实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，为完善领导班子和领导干部考核体系确立了基本思路和框架。在实际工作中，关键还是要进一步健全领导干部贯彻落实科学发展观的考核机制。

第一，坚持全面、科学和群众公认原则，完善干部政绩考核制度。党的十七大首次明确提出了“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”的要求，完善干部政绩考核制度要坚持全面考核原则。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，干部政绩评价与考核，不能再以GDP论英雄，要全面反映经济、社会和人的全面发展，要从经济社会与生态、当前与长远、显绩与隐绩、主观与客观等方面，全面科学系统地衡量。胡锦涛在讲到领导干部要树立正确的政绩观问题时曾指出：“考核各级干部的政绩，既要看经济建设成果，又要看社会进步；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看硬环境的加强，又要看软环境的改善；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济增长的总量，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济社会发展的成果，又要看党的建设的成效。”[4](P511)这一重要论述对于我们完善干部政绩考核制度，具有重要的指导意义。完善干部政绩考核制度要坚持科学性原则。考核指标体系的设计既要科学合理，又要客观务实，要根据各个历史时期被考核内容的性质、要求，科学地设置相关的考核指标。目前，一些学者提出了一些新的指标，如“绿色GDP指标”、“人文GDP指标”、“和谐GDP指标”。国家有关部门也指出，中国今后将推出幸福指数、人的全面发展指数、地区创新指数以及社会和谐指数等一些统计内容。组织人事部门也要将公众的幸福感、和谐感指数化，纳入考核领导干部政绩的范围，更科学地考核领导干部的政绩。完善干部政绩考核制度要走群众路线。群众路线是我们党的根本工作路线。我们党始终代表最广大人民群众的根本利益，建立完善干部政绩考核制度要把群众意见作为考评干部的重要尺度。江泽民说：“干部的优劣和是非功过，群众看得最清楚，也最有发言权，只有走好群众路线，实行领导与群众相结合，才能真正把人选准用好。”[5]胡锦涛指出：“树立正确的政绩观，说到底就是要忠实实践党的宗旨，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”[4](P510)领导干部的政绩要经得起实践、群众和历史的检验，考核领导干部政绩，最根本的就是要看广大群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。

第二，完善党政领导班子综合考核评价体系。在贯彻落实科学发展观的实践中，还要积极探索多元化、经常化的考评方法，做好各级党政领导班子贯彻落实科学发展观的评价工作。领导班子考核要按照中央组织部制定的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》的精神，努力实现干部考核评价主体的代表性、当事性。注意广泛吸收党政机关相关职能部门参与对党政领导班子的考评，充分考虑“民意调查”在“综合评价”中的评估权重，吸引更多党员群众参与考评，加大自下而上评价的权重，同时要注意选择较为客观、公正的第三方参与考评。而且，还要注意把平时考核与集中考核结合起来，加大平时考核结果的权重，使考核结果尽可能全面客观地反映党政领导班子的实际情况。在考核的实际操作过程中，注意考核指标的定性分析和量化问题，对于不能量化而需要定性分析的项目指标，可以借鉴制定法律条款的方法，采取定义方式。对于可以量化的内容，如社会保障、环境保护、科技教育、文化卫生等社会发展目标以及群众关注的城市基础设施建设、社会救助等热点问题，都应研究指标的量化和细化，实现可操作性。另外关键的一点就是强化考核结果运用的刚性要求，把考核结果作为调整领导班子和干部选拔任用、职务升降、奖励惩处的基本依据。

第三，健全领导干部贯彻落实科学发展观的考核机制。党的十六届五中全会以科学发展观为指导，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，会后许多省市区都修改了本地区在“十一五”期间的发展规划。然而，很多新修订的规划依然没有转变发展观念，他们对“发展”的理解，还是强调经济增长。落实科学发展观，关键要实现生产方式的转化，而现在的很多情况正相反，这说明现阶段很多地方的主要领导干部，并没有真正理解和贯彻落实科学发展观。为什么在实际工作中会出现口头上说以科学发展观为指导，而行动上则违背科学发展观的问题呢？主要原因就在于，我们的干部考核提拔任用机制没有改变，没有体现科学发展观的要求。对此，温家宝在2004年初省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班上的讲话中曾指出：“现在一些不正确的政绩观及其表现，许多与我们现行的体制、机制和具体制度有关。要推进和深化改革，抓紧建立和完善政绩评价标准和考核制度，以形成正确的政绩导向。”［6］

这段话一针见血地指出了科学发展观贯彻落实不到位的原因所在。因此，必须改变以往以GDP作为考核领导干部政绩尺度的机制，建立符合科学发展观要求的领导干部政绩考核制度体系。在考核领导干部的政绩指标中，添加与民生相关的元素，并且把它们加以指数化、规范化，充分体现科学发展观的要求。在这方面，近年来很多地方都在积极探索和实践。例如，江苏省无锡市新建干部考核体系，把城乡居民收入作为评价、考核领导干部的重要指标，为全面考核领导干部的政绩，保证科学发展观的贯彻落实，提供了有益的经验。

四、客观全面地评价领导干部的施政作为，健全领导干部す岢孤涫悼蒲Х⒄构鄣慕背突制

从目前贯彻落实科学发展观的实践来看，其中面临的诸多障碍，出现的诸多问题，大多与制度、体制和机制的不完善有关。而解决这些问题，最关键的是要客观全面地评价领导干部的施政作为，健全领导干部贯彻落实科学发展观的奖惩机制。

第一，用科学发展观来指导各级领导干部的施政作为。在新世纪新阶段，科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。中央明确要求“贯彻落实科学发展观，关键是要把科学发展观转化为自觉行动，转化为推动科学发展的坚强意志、谋划科学发展的正确思路、领导科学发展的实际能力、促进科学发展的政策措施，落实到实际工作中去，在推动经济社会又好又快发展上不断见到实实在在的成效。”[7]这就要求各级领导干部用科学发展观来指导自己的施政行为，用科学发展观统领本地区、本部门的发展全局，坚持以人为本，实现全面、协调、可持续发展。从宏观的方面讲，全面发展在于经济建设、政治建设、文化建设和社会建设要实现“四位一体”。协调发展在于经济、政治、文化、社会的发展要统筹兼顾、动态平衡、相互促进。可持续发展在于发展要持久、连续，实现经济社会发展与环境保护相协调，而不是吃祖宗饭、断子孙路。只有用科学发展观来指导领导干部的施政作为，在实践中锻炼提高领导干部推动科学发展的能力，解决影响和制约科学发展的突出问题，才能保证科学发展观的贯彻落实成效。

第二，客观全面地评价领导干部的施政作为。2006年8月，中共中央办公厅颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》，要求正职领导干部避免在任期内频繁调动，确保领导干部在岗任职时间。因为主要领导干部频繁变动任职岗位，就难以形成体现岗位责任的、长远的施政作为，只会产生经不起时间考验、实践检验和人民群众评判的施政作为，甚至可能没有施政作为。评价领导干部的施政作为是否符合科学发展观的要求，既要看其任职时干些什么，还要看其卸任时留下些什么；既要看岗位差异、区位差异对其政绩带来的影响，还要看其在原有的基础上为发展带来的贡献；既要看其创造的“硬件”，还要看其留下的“软件”；既要看其“显绩”，更要看其“潜绩”，看其施政作为的长远效应。客观全面地评判领导干部的施政作为，除了必须掌握那些能够显像出来的“实绩”，更要重视那些不能用数字体现出来的民心、民意、民愿，让人民群众参与评判领导干部的施政作为。“民心向背，是检验一个政党是否具有先进性的试金石。一个政党，如果不能保持同人民群众的血肉联系，如果得不到人民群众的支持和拥护，就会失去生命力，更谈不上先进性。”[8]人民群众是我们国家和社会的主人，他们最有资格、最能够真实地评判领导干部是否贯彻落实了科学发展观。无数的事实证明，得到广大人民群众认可、肯定的人和事，都无愧于时代、无愧于历史，必定符合科学发展观的要求。

第三，健全领导干部贯彻落实科学发展观的奖惩机制。建立和完善贯彻落实科学发展观的奖励惩处机制，对于贯彻落实科学发展观是必不可少的。近年来，一些地方的主要领导干部以“发展地方经济”为名，打着贯彻落实科学发展观的旗号，行违背科学发展观之实的事件屡禁不止，如果不采取严厉的惩罚措施加以制止，贯彻落实科学发展观将变成一句空话。如果没有对领导干部个人的处罚，就不能从根本上保证科学发展观的贯彻落实。贯彻落实科学发展观不能缺少刚性的奖惩机制，只有用足用好奖惩机制，各级领导干部、特别是地方政府的决策者，才会认真考虑任期内的施政作为，思考本地区、本部门的长远利益，才会带来发展的全面性、协调性及可持续性，进而使科学发展观得到真正的贯彻落实。

总之，贯彻落实科学发展观，要求各级领导干部以身作则，真正做科学发展观的忠实执行者，同时要求把党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设结合起来，创新体制机制，构建起全方位、系统化的领导干部贯彻落实科学发展观的保障机制。

参考文献：

[1]毛泽东选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1991:899.

[2]中共中央文献研究室.毛泽东邓小平江泽民论科学发展[M].北京：中央文献出版社，党建读物出版社，2008:50.

[3]江泽民文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，2006:438.

[4]中共中央文献研究室.十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2005.

[5]江泽民.论党的建设[M].北京：中央文献出版社，2001:228.

［6］温家宝.提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观［N］.人民日报，2004-03-01.

[7]中共中央政治局召开会议听取中央政治局常委参加深入学习实践科学发展观活动专题民主生活会情况的通报[N].人民日报，2009-01-24.

[8]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立85周年暨总结保持共产党员先进性教育活动大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2006:25.

责任编辑：张新颜お