中国行政体制改革３０年：思考与展望

汪玉凯

摘 要：经过30年的改革开放，中国的行政体制改革的发展趋势将是政府由管制型向服务型、经济建设型向公共治理型、简单的手工作业型向借助信息网络型转变。政府管理面临的诸多问题可能会激化经济增长与利益分配的冲突；政府不廉洁行为与老百姓公平意识的冲突；社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。只有通过深化行政体制改革，促进政府管理创新，才能实现服务型政府、法制型政府、责任政府、廉洁政府的改革目标。

关键词：行政体制；政府管理；职能转变；管理创新

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2009）02-0039-05

作为中国改革开放的重要内容——行政管理体制改革，从1982年开始至今经历了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同，面临的问题也有很大差异，但对解决当时的问题无疑发挥了重要作用。整体上看，中国行政管理体制改革走的是一条螺旋式上升的道路，政府管理经历了适应计划经济体制到今天大体适应市场经济体制的演进过程。在即将迎来新一次行政管理体制改革的情况下，准确地判断当前中国改革发展的趋势，分析政府管理面临的问题，展望未来中国行政管理体制的整体走向及其影响，无疑具有重要意义。

一、 对当前改革整体形势的判断

对于当前我国改革发展的总体形势，大体有三个基本判断。

首先，中国目前仍然处在一个难得的发展战略机遇期。

经过30年的改革开放，中国有了长足的发展，未来中国仍有可能处在一个较长的和平发展的战略机遇期，这对一个国家或民族而言是非常难得的历史时段。过去我们耽搁了很长一段时间的战略发展机遇期，拉大了中国与世界的差距。30年的改革开放，中国经济快速增长，整体上缩小了与世界的差距，但我们面临的局势依然严峻。目前，中国的经济总量位居全世界第四，但是十三亿中国人口，占了世界人口的22%。2005年，中国的经济总量占世界经济总量的5%，但平均到每个中国人，位次就在百位以后了。可见，国家实力的人均量，才是一国真正的实力的标尺。只有把中国放在世界格局中去比，才能更加清醒地认清形势。

1955年以后，在科学技术的推动下，世界出现了长久的和平发展的战略机遇期。日本、德国两个二战的战败国东山再起，一跃成为世界上的第二、第三经济强国。亚洲“四小龙”也在这个过程中快速崛起。而中国1955年以后直到1977年，是在不断地搞阶级斗争。也就是说，世界在快速发展的时候，中国却和这个和平的发展战略机遇擦肩而过。1978年至今，改革开放实现了中国发展进度和综合实力30年的高增长，对我国的发展而言，带有很大的补课性质，就是把过去拉开的距离缩短。所以，目前我国经济成长的高速度是带有很大恢复性增长的速度，实际上中国和世界的差距仍然很大。对于这一点，我们必须有清醒的认识。

其次，中国的改革进入战略转折期。

如果说1978年改革开放后的30年，中国是以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴展开整个改革的，那么到了2005年，经济体制改革已经不能有效地带动诸如医疗、教育、住房等各项改革了，中国已经进入了改革的战略转折期，新情况、新问题层出不穷，所要完成的新任务也呈现出新的形态。

第一个标志是要重新构建对改革的共识。改革开放初期，改革给普通百姓带来了实惠，人们普遍拥护改革。但是越到后来人们越发现，有些改革是让少数人获得利益，让多数人承担改革成本的，老百姓不满意这样的改革。2005年以来出现的“反思改革”的呼声，一定程度上反映了群众情绪。但也不排除有人借“反思改革”为名否定改革。正是在这种情况下，党中央强调要毫不动摇地坚持改革方向，在新的历史起点上推动改革开放。要提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，使改革兼顾各方面的利益，真正得到广大群众的拥护和支持。这在实质上就是要重构对改革的共识，提升对中国未来发展的认同度。

第二个标志是改革的重心已经转移。如果说过去30年我们一直是把经济体制改革放在第一位，以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴，经济体制改革推进的过程中遇到什么障碍就解决什么问题。从2005年“十一五”规划制定颁布实施，中央做了一个非常重要的判断，即未来行政管理体制改革将成为中国改革开放的关键。这个判断意味着改革的重心由经济体制转移到行政管理体制。换句话讲，我们现在遇到的很多问题，都与政府有关。这些问题解决到什么程度，能不能推进，与政府自身的改革能不能推进息息相关，政府自身的改革前所未有地被提上了重要的议事日程。

第三，未来以行政体制改革为中心的改革最终将会引起政府自身的转型。

这个转型表现为三个趋势：1.由管制型政府转向服务型政府。计划经济体制下，政府的功能几乎无所不包，触角涉及各个领域。但在市场经济体制下，政府要转为服务型政府，这是一个大的趋势。2.由单一的经济建设型政府转为公共治理型政府。中国改革开放以后首先要解决温饱问题，这是前提条件。所以，我们30年来坚持以经济建设为中心。但是，当2003年的“非典”夺去了很多人的宝贵生命时，我们才发现，当生命都不存在的时候，GDP还有价值吗？政府的主要职责就是要提供公共服务，提供社会管理。在这两个领域，没有人可以替代政府。政府应从单一的经济建设型政府转向公共治理型政府。3.政府要由简单的手工作业型转向借助信息网络型。信息化给我们提供了强大的新的管理手段，也推动着政府的转型。

二、 中国政府管理面临的问题

30年来，我国的行政体制改革一直没有停顿，但政府管理依然面临严峻的挑战：第一，政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过多次改革，但是政府自身整体改革还是滞后的，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能比较薄弱。第二，政府各个部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。政府各个部门之间存在着严重的部门利益倾向，政府公共政策制订过程实际上是部门主导，往往会把部门利益凌驾到公众利益之上，导致决策周期长、效率低，代表公众利益的价值取向大打折扣。目前政府管理中遇到的最大问题之一就是权力部门化，部门利益化，利益个人化，导致无休止的扯皮和推诿。第三，有些关系群众切身利益的问题没有得到根本解决。其中医疗、教育、住房、就业这四大问题最凸显。第四，有些政府工作人员依法行政观念不强，执法违法现象时有发生。第五，形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费问题比较突出。第六，腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。

上述问题如果得不到很好的解决，可能激化三种冲突：

一是经济增长与利益分配的冲突。从1978年改革开放至今，我国进入了一个社会转型期，而且是“双转”，既是社会转型，还有体制转变。由传统社会转向现代社会，由农业社会转到工业乃至信息社会，这是社会转型的概念。回顾世界各国现代化的历程，不管什么制度的国家，只要走上现代化的道路，只要处在社会转型过程中，就可能会出现有共性的四个标志。一是整个社会骚动不安。二是社会成员格外地追逐经济利益。三是社会犯罪急剧上升。四是政府官员在社会转型期最容易发生大面积腐败。这是当年发达国家走过的道路留给我们的启示。而中国的问题还在于除了完成社会转型外，还有计划体制向市场体制转轨这个历史使命。如果说前者是共性的，那后者就是个性的。政府是掌管利益杠杆的，在这个社会转型、体制转轨的复杂过程中，政府如何掌控好利益分配的杠杆，成为现在最大的难题。如果政府行为不规范，与民争利，它只能进一步激化这些冲突。

二是政府的不廉洁行为与老百姓的公平意识的冲突。市场经济培育了老百姓公平竞争、自强自立的全新意识，百姓对政府的要求越来越高，希望政府公平、公正、廉洁、高效。但一些政府官员恰恰在这个渐进过程中出现了明显的腐败现象，致使老百姓对政府信任度大大降低，形成心理上的冲突。

三是社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。一方面，民间组织伴随市场经济的发展快速增长，非盈利组织、民间社团组织等机构发育起来后，希望政府减少对它的干预，实现自我管理。另一方面，政府又要控制社会，稳定局面。有专家指出：不管是台海战争、中日战争，只要外部发生冲突，内部发生动乱，中国现代化进程肯定会中断，而且会倒退10年～15年，这是所有中国人都不愿意看到的。所以，一方面是控制社会、保持社会稳定的格局，另一方面还要让民间组织能够相对快速的发展，这对政府是巨大考验。

政府和社会的问题得不到很好解决，可能会激化冲突。从另一个视角看，政府存在的问题得不到很好的解决，对政府本身会形成巨大的压力。

首先，在发展战略上面临转变经济增长方式，坚持可持续发展的压力。经济发展到今天，经济方面的压力越来越大。到2006年底为止的28年间，中国的经济增长平均达到了9.7%。但是，这28年的高增长是以另外“三高”为代价的，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染。前两年全国能源全面告急，几乎70%的河流被污染，很多农村吃水非常困难。已经给我们敲响了警钟。美国一个经济学家针对中国过去的发展模式有一个判断：按照世界上创造一美元产值平均消耗的资源来计算，中国过去消耗的资源至少在15%以上。这还是按照发展中国家的水平。他认为，如果中国不改变经济增长方式，中国经济高增长可能维持不到2020年。当然，这只是一个外国专家的看法，我们可以不以为据。但是，现在遇到的问题的确是给我们敲响了警钟。

要解决可持续发展，最关键在于两个问题：一是从上到下有没有实现可持续发展的价值用途；二是有没有一套制度体系保障全国各地都能坚持可持续发展。这两个问题缺一不可。我认为实现价值用途还很遥远，因为各地区都有自己的发展思路：东南沿海要高速增长、快速发展，率先进入全面小康；西部要大开发，采取跳跃式发展；东北要振兴；中部要崛起。全国自上而下，各级官员都涌动着一种高速发展的欲望。可持续发展压力从价值层面上得不到解决，就可能拼资源、拼环境。

其次，化解社会矛盾的压力。1994年全国发生的群访性事件共1万起，到2005年高达8.7万起，翻了8.7倍，中国社会内在矛盾冲突激化了。有外国学者据此得出：第一，中国社会内部的利益关系失衡。第二，中国社会格局紧张。第三，不稳定因素增加。他们认为，中国治理不好有可能发生大规模的社会政治动乱。我认为，中国在不久的将来不会发生内乱。其一，2005年发生的8.7万起群访性事件中，多数人不具备政治目标，大多属于弱势群体，他们的生存状态出了问题，所以要上访。其二，政府正在不断调整和改进。针对弱势群体和民生问题，政府采取了一系列的举措，比如取消农业税，在农村建立合作医疗，兑现义务教育，提高征用农民土地的补偿，维护打工者的利益，给城市下岗人员解决再就业问题，等等。

群访性事件不断发生的原因也许很多，但是从政府管理的角度来讲主要有两大原因：第一，目前中国社会贫富差距拉大的程度已经超出了社会的承载能力；第二，政府公共政策所代表的公平正义出了问题。政府制定公共政策的天平越来越受到垄断行业的影响，较多受到富人的影响。目前中国社会的现状是上层在精英化，下层在碎片化。上层精英化表现在两方面：一是政治精英正在和财富精英结合。政治精英是党政官员，他们掌握着权力，有的和富人们结合得越来越紧密。凡是爆发的高官腐败案件中几乎无一例外都有富人给他们行贿。二是知识精英和财富精英靠拢。知识精英是知名专家学者，他们不掌握国家的权力，但是掌握社会的舆论权、国家的话语权，可以影响国家的决策。社会下层的老百姓在碎片化，生活状态出了问题，只能找上面要说法，上诉，再去控告，上访，地方不行到中央，说明百姓在制定政策中的声音越来越微弱，争取公共政策的能力在不断下降。这是问题的本质，如果中国不从这个角度上反思公共政策的话，这个社会矛盾冲突的化解将是一个很大的问题。

第三，政府自身面临外部纠错的压力。任何国家的政府管理都不可能达到百分之百的正确，但是有没有自我纠错的能力，有没有自我纠错机制，才是最重要的。这方面政府来自社会的压力主要在两个方面：一是政府有没有能力控制住自身的腐败现象，这是面对公众最大的压力；二是政府能不能控制住自己的花钱行为，花钱能不能花得相对合理。

中国的腐败表现三个层次上。一是社会腐败，以教育滥收费、医疗滥涨价为代表的社会腐败激怒了老百姓。中端是权利滥用、权钱交易、官商勾结。最核心的是买官卖官，司法腐败。一个国家如果出现了买官卖官这种吏治腐败现象，出现了司法腐败现象，就证明腐败已经非常严重了。2006年中央查处了24个省部级高官，包括一个政治局委员，这在全世界引起很大的反响，说明中央反腐败的决心和力度。但是，反腐败仍然面临巨大的压力，老百姓对政府的诉求很高。

中国行政开支20年增长了23倍，从平均一个老百姓负担20块钱上升到一个老百姓承担439块钱。政府的有些开支过多，但对医疗、教育、社会保障、社会福利的投入远远低于世界的平均水平，甚至连非洲一些国家都不如。目前政府已下决心拿出更多钱解决医疗、教育、社会保障等公共服务问题。

三、深化行政体制改革，促进政府管理创新

政府自身的改革如果不能取得实质性的进展，不仅会影响其他改革，甚至会影响到政权的稳固。从改革角度总结政府管理中深层次问题，我认为有三个方面值得思考：

第一，改革目标的低效率重复。1988年以后的每次改革都涉及到政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率，但是，每次改革都不尽如人意，陷入了改革目标低效率重复的怪圈。第二，行政、事业改革没有整体推进。1987年以前中国的事业改革、行政改革都是整体推进的，再加上国有企业改革，三架马车齐动。1987年以后着力推进国有企业的改革、党政机构改革、行政体制的改革，把原有130万家、2900万人的事业单位先放在一边稳住。这种策略推进行政改革，最后导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏。行政机构编制不够就要事业编制，要么把整个行政部门转成事业单位，每次改革后财政开支不但没有降下来，反而又增加了10%～15%。第三，缺少政治层面改革的配合。行政体制改革只能解决行政管理层面的一小部分问题，关键的问题则需要政治层面的配合。

中国未来改革的重点集中在六个方面：1.加快行政体制改革，继续推进企政、政私、政市（政府与市场中介机构）的分开，减少和规范行政审批；2.提高社会管理和公共服务的质量，政府不能直接干预企业的经营活动；3.深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺责任分工，推动政府信息化，提高效率，降低成本；4.着力推进事业单位改革；5.深化行政体制改革；6.建设法治政府。改革的目标确定为四个政府：服务型政府、法治型政府、责任政府、廉洁政府。为了实现这四个目标，将有一系列的改革政策出台，包括转变政府职能，建立行政入册制，建立绩效评价体系，深化审批制度改革等。

未来以行政体制改革为中心的改革要取得实质性突破，有两个问题值得关注：第一，改革策略要做调整。在改革策略上要把行政管理体制改革、事业单位改革和公共服务体系的重构，以及政府层面的改革进行整体的制度化设计、一体化设计，并进行整体推进。第二，要有相应的配套改革。中国政治体制分为上端和下端，下端是行政管理体制。过去20多年来我们主要在推动下端改革：转变职能、行政分开、提高效率、降低成本、裁减机构、裁减人员。中国政治体制上端还有四个更重要的内容：一是宪政体制，宪法规定的国家基本体制架构。二是政党政治，政党在政治生活中究竟扮演什么角色？如何发挥作用？三是社会主义民主。四是社会主义法治。政治体制上端与下端相比更有决定意义。未来中国在着力推动行政体制改革的过程中如何通过深化推动政治体制改革促进行政体制的改革，将成为关键的问题。

在目前中国政治生态环境下，推动中国政治体制改革的动力机制主要来自两个层面：一是改革是解决前进中问题的不二选择。中国改革发展到今天，集聚了很多深层次的问题，这些问题的化解没有别的选择，只有通过改革，这个改革必然包括政治体制改革。二是广大人民群众是政治体制改革最强大的动力。老百姓反对的是打着改革的旗号让少数人获取利益，让多数人承担改革成本的改革，而对具有实质意义的改革是支持和拥护的。这是改革的最大动力，从古至今，概莫如此。

就改革的条件看，有两点需要思考：第一，中国社会经济发展到今天，具备不具备抗改革风险的经济能力？经过30年的发展，中国的经济实力已大大增强，具备抗改革风险的实力，这是最重要的，也是所有人最关注的。第二，最高领导人愿不愿意改，他们的意向、改革理念对改革进程影响是非常大的。整体来说，人民群众创造历史，但是英雄人物在最关键时刻的作用也是不可替代的。按照这个思路，我党提出“立党为公、执政为民，权为民所用、利为民所谋、情为民所系”，目的就是改变执政理念，重塑老百姓对党和政府的信任，树立法律的权威。另外，对高官腐败采取了严厉的打击政策，从制度上采取一系列举措，对主要各部委的纪检监察实行垂直管理，对地方派出部级巡视员，等等。

共产党要科学执政、依法执政和民主执政，这是新一代领导人的政治体制改革纲领。围绕这个纲领，党中央出台了一系列具有实质意义的政治体制改革措施，从党内改革切入，以扩大党内民主作为改革的切入点，建立了一系列制度。比如，在一些地方实行党代表的常任制，出台了党政干部回避条例以及异地交流条例，包括党和国家高层领导成员产生方法、扩大党内民主、选举方法的改革等都在静悄悄地进行。可以说，今天我们对包括政治体制改革在内的所有改革，特别是政府改革、政治层面的改革，将会有更大的期待。责任编辑：陈文杰