论城乡统筹的中国新型城市化发展道路

鲁　楠

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

内容摘要：随着社会的进步，世界上的国家朝着城市化方向发展，我国作为发展中的大国也必然要向这一目标而努力。我国在30年的城市化建设中取得了巨大的成就，但也出现了诸如“城市病”、城乡差距拉大等问题，分析其中的原因主要是制度、管理、经验不足等造成的。根据我国农村人口众多、城市发展不科学等实际情况，应该走城乡统筹发展之路，农村城市两手抓，既要重视城市的现代化又要重视农村的城市化。

关键词：城市化 城乡统筹 农村城市化 城市现代化

所谓城市化是指人口等生产要素由农村流向城市所引起的经济社会结构转化的过程，是经济结构发生根本性变革并获得巨大发展的空间表现，是衡量一个国家发展水平的主要标志之一。我国作为一个发展中的人口大国，具有典型的二元经济结构的特征，这就造成城乡经济发展不协调，针对这一现象，应该发挥城市的作用，通过推进城市化，从根本上打破城乡分割的二元经济结构，促进农业向非农业的转换，农民向市民转换，实现城乡经济社会一体化。

影响城乡统筹城市化道路的基本关系

（一）聚集与承载的关系

聚集，是经济行为者谋求对他们最有利的地点来发展的过程。正如米尔斯与汉密尔顿所认为的那样，假如规模经济存在于某种经济活动中，那么从事这种经济活动的经济主体为了获得规模经济就必须在某地进行大规模生产。城市的工业发展需要大量的劳动力，而城市工业的高收入又吸引乡村剩余劳动力大量的向城市聚集，所以就形成了人口向城市聚集的现象。但又有一个问题出现了，大量的人口聚集，作为城市是否能够承载，是否超载？农民大量涌入，相对应的城市设施 、环境、教育、社会保障、医疗等资源都要有相应的增加，过度的人口聚集，在很多城市里造成城市无承载能力，这就形成了聚集与承载的矛盾。

（二）迁移与转换的关系

迁移是指通过兴建大量的小城镇，使农民进城，使大、中、小城市的规模扩大。迁移的实质只是实现城市化量的扩张过程，而不是质的提高过程。从根本上说，真正实现城市化必须实现量与质的共同提高，即制度法律体系建立与人思想观念的现代化。迁移作为城市化的第一层次，实现了城市化量的提高问题，也为城市化质的提高提供了首要条件，但应该注意的是，对城市居民的思想改造，这其中包括原有的城市居民和农村进城的就业人员，这就是人员思想、素质的转换问题。所以，实现城市化过程中，要做好人的迁移与思想观念、素质的转换。

（三）政府与市场的关系

人类社会的城市化进程是自然属性与社会属性的统一。从本原上看, 城市化应该是一个自然发展的历史过程, 是与生产力发展水平尤其是工业化水平相伴相随的。从一般意义上说, 有多高的工业化水平就应该有大体相当的城市化水平，城市能够提供多少新的就业岗位就会有多少农村富裕劳动力实现非农化的转移。在商品经济高度发展以后，这个过程主要是在市场机制的作用下逐步实现。但从另一方面看，人类城市化的历史是人的主观努力与自然历史过程互动的结果。当今社会，人类的最高组织形式——政府掌握了巨大的生产资料和社会资源，政府的经济和政治行为在很大程度上能够加速或者延缓经济和社会的发展。即使在市场经济高度发达的国家，政府同样具有不可忽视的力量和手段来干预经济和社会的发展。可见，在市场经济条件下，这种自然与人为的关系就表现为市场与政府的关系。

从我国的情况看，经济社会发展极不平衡，计划经济的体制和观念仍然具有很大的影响。特别是在欠发达地区，政府仍然在经济生活中扮演着极为重要的角色，要实行赶超战略，也必须充分发挥市场和政府在经济发展中的双重作用。因此，能否在理论上正确把握城市化的自然属性与社会属性, 在实践中妥善处理市场机制和政府引导的关系，就显得尤为重要。在很多城市，城市化进程缓慢，究其原因很多都是因为政府的作用发挥不利，例如农民进城以后遭遇到很多不公平的待遇，解决这些问题必须依靠政府的积极作为。政府必须在市场经济的条件下有效的干预推进城市化，运用市场竞争手段调动人员的积极性与主动性，政府要给农民与市民提供平等的竞争场所。目前，重要的问题不仅仅是告诉农民竞争的规则，更重要的是给他们提供相应的政策与服务。此外，还要对进入市场的农民的切身利益进行法律保护。

我国城市化道路上出现的问题及原因

（一）城市病

城市的发展给国家，给人民带来了许多好处，但同样它也会有负面效应。随着城市化进程的加快，城市人口急剧增加，资源短缺、环境污染、犯罪等引起了人们广泛的关注。人们将这些负面影响统称为城市病。城市病具体包括以下几种：

大气污染。随着人口在城市的聚集，特别是工业的高度聚集，工厂的各种排放物造成了城市环境的污染，汽车尾气与居民烧饭取暖的排放物更加剧了城市空气的污染。我国城市的空气污染问题也已经非常严重，随着城市人口的剧增，城市空气污染越发严重，当然这已经得到了各方的重视，中央电视台每天发布各大城市空气质量指数来提醒人们要重视空气问题。

交通问题。城市道路建设总是赶不上 人口和车辆的增加。在城市化高速成长阶段，堵车成为常见现象，中心城区人口的过度密集，城区土地的过度开发，地铁、轻轨与公共汽车系统的严重滞后，道路资源的低效率配置，是发展中国家城市交通不畅的普遍原因。城市交通拥堵给城市居民带来了不便，上班族出行成为烦恼问题。

（二）城市化水平低

从纵向上看，城市化包括两个层次，一是现有城市的再城市化，即城市现代化；二是农村地区的城市化，即初次城市化。城市化滞后不仅指广大农村地区的农业人口转为非农业人口不完全，还包括城市现状远不能满足市民的需要。

从横向上看，我国的城市化水平低又表现为城市数量上与质量上的滞后。平时我们在进行城市化建设中，注意力主要放在数量上，人口大量聚集于某个大城市，而人口只是一个数量标准，并不能反映城市化的质量水平，使得我国的城市化处于一个低质的数量层次上，形成“人口膨胀”与“人口爆炸”，以致特大城市与大城市规模不断扩大，城市地域以“摊大饼”式发展，北京就是典型。实际上，城市化水平低的关键问题不在于城市人口数量的高低，而是在于人的思想观念、思想方式、行为方式的改变，在于我们如何去改变城乡地区产业结构与生活方式，为他们提供更好的受教育条件与生活条件。

从与国外城市化比较看，我国城市化水平低又可分为外部物质环境滞后与内部制度体制结构的滞后。从城市与农村地区生活方式上看，我国的城市化低又包括城市地区居民需要满足相对滞后与广大农民需要满足绝对滞后两类。人们的需要在社会不断进步过程中已经进入了一个新的层次，即由温饱型向享受型与自我价值实现的阶段转变，而现有的城市设施却不能满足人们的这种需要，仍停留在现有的阶段上，这就形成了人民物质精神文化需要的超前，这种属于相对滞后；而对于广大农村地区的农民来说，尚未进入城市化阶段，这是一种绝对滞后。

（三）城乡差距进一步拉大

1.城乡基本建设差距。在城市优先，大工业优先的方针指导下，大量的财政资金集中投资于城市，用于城市基础设施建设，城市建设越来越好，而农村却变得不尽人意。目前全国农村还有0.5%的乡镇、7.9%的行政村和大量的自然村不通公路，还有20%的村庄没有合格的饮用水，自来水到村率不足60%。

2.城乡义务教育的差距。我国宪法和教育法都规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况等，依法享有受教育的机会”。但是，城市居民与农民由于身份不同，其子女受到的义务教育机会是不平等的。农村师资严重短缺，不仅数量少而且质量不高，2005年我国农村在校小学生人数是城市的4.5倍，但专任老师仅为城市的43.11%。农村教育经费投入严重不足，县乡级财政十分困难，农村义务教育投入成为了其财政不堪重负的包袱，农村生均教育事业经费仅为城市的30%左右。

3.城乡居民收入差距。我国20世纪70年代到80年代初开始实施农村改革，农民收入迅速增长，使城乡居民显性收入差距由1978年的2.57：1缩小到1983年的1.76：1。20世纪80年代中期以后，改革开放转向城市和国营大企业，农村由于家庭经营承包制度提高劳动生产率的能量释放完毕，多数产品丰年有余，农民收入增长缓慢，城乡居民显性收入差距不断扩大。

中国城市化发展中的对策

如何加快我国城市化进程，这是摆在我们面前的一个迫在眉睫、亟待解决的重大课题。我认为加快我国城市化进程应从农村城市化与城市现代化两个方面来进行。

（一）实现农村城市化

小城镇建设。从各国城市化发展经验来看，促进农村城市化过程中，小城镇建设发挥着非常关键的作用。小城镇是加速农业剩余劳动力转移，提高城市化质量水平过程中一个不可逾越的过程。广大农村境域内没有实现工业化、城市化，绝大多数农民没有改变生存方式和生产方式，就不能说中国实现了城市化。从我国农村现状看，实行农村城市化道路要注意两个问题，一是小城镇不能盲目模仿现有大城市；二是农村、小城市不能追求形式上、速度上的大城市化，从质量上进行城市化建设。

1.利用小城镇吸收我国农村的剩余劳动力。中国人口众多，劳动力资源极其丰富，小城镇必须作为吸纳流动人口和农业剩余劳动力的重要地带。首先不应将劳动力过剩视为一种负担而是可利用的优势。随着城市规模的扩大，企业扩大再生产，仍需要补充大量的劳动力资源。我认为应该主张劳动力的自由流动与国家实行宏观调控手段相结合，主张劳动力向各地区新的经济增长点流动和集中，这是一种“分散式集中”人口布局方式。另外，国家宏观调控不能局限于人为出政策来控制人口流动，应采取各种经济手段来调节，比如加速城乡间交通基础设施建设，让城市人口也愿意进入小城镇而不受交通的制约；对流动人口进入中小城镇就业提供比大城市更为优惠的条件和较高的工资待遇；在解决住房、就医、入学与职工培训上提供方便。

2.要拓宽资金筹措渠道以加快小城镇基础设施建设。建设资金不足，基础设施欠账多，已成为制约农村经济发展与小城镇建设的一个“瓶颈”，为此必须要多方筹集资金，完善城镇基础设施建设，增大对就业和人口的承载集聚空间。一是要加大国家财政专项资金投入的力度，设立小城镇建设专项基金，重点用于小城镇基础设施与重点项目建设，教育、工业等职能部门在下拨事业费时要优先考虑小城镇建设，资金向小城镇倾斜，地方财政也应对小城镇建设投入资金；二是广开融资渠道。政府应制定政策鼓励企业、个人、社会资本多元投入小城镇建设，走一条小城镇建设市场化运作的新道路；三是采取多种形式解决农户与农村中小企业的贷款担保问题，积极探索符合农村实际的担保制度和农村保险度。比如安徽马鞍山市农业银行就可以通过银行专业人员的调查评估给予农民以小额贷款帮助其发展。

3.创造条件，逐步建立小城镇医保和社保体系。病有所医、老有所养是全面建设小康社会的重要内容。小城镇建设中要以人为本，将满足人的全面需求和促进人的全面发展作为根本出发点、落脚点，所以要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。一是为失地农民建立基本生活保障体系。今后失地农民还会不断出现，为使失地农民解除后顾之忧，保障其长远生计，可以采用用土地换社保的办法，由征地单位一次性为农民缴纳社保资金，用于失地农民的养老保险，政府的土地出让金也应按一定比例进入农村社会保障体系中去；二是对小城镇从业人员强化社会保障基金的征缴力度，扩大征缴范围，规范监督，确保安全；三是建立农村新型医疗制度管理办法，积极探索农村医疗保险制度，切实解决农民看病难的问题。

（二）实现城市现代化

我国城市化进程不仅包括农村城市化，还包括城市现代化。城市现代化的内涵非常丰富，它包括有工业推进城市化、城市功能现代化、城市设施现代化等。城市现代化要考虑人的因素和环境因素，还要考虑人与环境关系的因素。

产业立市，突出特点。城市不光是房子与街道，城市的核心竞争力在于产业。将人口吸引到城市里，他们就得就业，得赚钱来消费，才能买房成为城市人，城市才能扩大。城市必须要有产业，政府才有税源才有财政收入，才能为政府运行与城市建设管理带来经费，因此，要先有产业，才有城市，才有居民、房子、街道，所以要想真正实现城市化，必须要重视产业。

1.发展工业，重视第三产业。对于一个城市来说，推进其城市化、现代化最重要的产业是工业。大型的工业企业不仅可以大量的吸纳来城务工的剩余劳动力，而且由于工业企业规模大，销售额大，实现的税收多。随着社会经济的发展，最初工业中最具竞争力的普通制造业已经失去了竞争力，而代替它们的是新产品研发与品牌营销能力，所以对于城市来说，要想实现现代化，必须发展工业，而发展工业应该更为重视企业的研发与企业品牌的维护，将企业品牌做好，提升竞争力。

社会在进步，经济在发展，按照国际上众多发达国家的发展经验，传统的制造业为主的城市其竞争力呈现下降趋势。从我们国家来看，许多以制造业为主的城市竞争力也有下降的迹象，所以，当今社会除了工业，第三产业已经发挥了非常重要的作用。作为一个发展的城市，除了工业，更重要的是第三产业，像硅谷，全是些二三十万人口的小城市，罕见高楼大厦，却是世界上生产率最高的科技园区，一个小小硅谷的国民生产总值竟相当于我们中国的1/4；上海人口与城市规模都大于香港，GDP却仅为香港的1/3，落后就落后在第三产业上。

2.突出城市特色，发挥优势。一个城市可以构筑多种产业功能，但从城市本性来看只能突出一两项主功能，形成一两项强势产业，这就是城市特色。如美国的汽车城底特律、钢铁城市匹兹堡、荷兰港口城市鹿特丹、服装城市米兰等均以其独特的城市竞争力而屹立于世。城市专业化源于城市经济发展中的规模效益与比较成本优势的要求，这是工业化集中发展的产物。城市专业化不仅意味着城市发展首先必须建立一个具有特色的、符合该城市资源条件与技术条件的产业群体，而且城市中各产业、行业以及企业之间都应当合理分工，进行专业化分工协作，形成有城市性的充满活力的优势产业群，形成一批行业相近、上下相互配套、既有竞争又相互协作的企业群。一个城市要突出特色，提高竞争力，首先要明确城市的功能定位。每个城市应全面分析自身优势，搞清自己有什么资源，有什么样的产业发展史。有些城市功能定位很明确，景德镇是陶瓷城市，大庆是石油城市，黄山是旅游城市，但是更多的城市开头很难确定其发展方向，多数城市的功能定位是在市场经济发展过程中逐渐明朗的。

在城市整个发展中，政府发挥着重要的作用，它关键在于把握时机及时指导，从趋同中走出来，从趋同到不趋同。城市政府首先要围绕城市功能、产业选择，加强城市软硬环境的培育。路、水、电、通讯是必不可少的，政府办事效率、服务意识、全力支持企业也是不可少的。政府的目标是城市利益最大化，是城市定位、城市功能选择，城市要有自己的产业链，要有自己的特色，所以培育自己的产业特色是城市化中一项长远战略。

3.营造适宜的人居环境。适宜的人居环境包括人居的硬环境和软环境。城市的硬环境指城市基础设施建设、城市园林绿化建设、住宅小区建设、环境污染治理等。改革开放以来，我国的城市基础设施建设取得很大发展，但总的来看，水平比较低，特别在城市开发的新区中，要从城市总体利益出发，循序渐进，逐步形成合理的基础设施体系。城市园林、绿化带是人们生活空间和自然生态之间的连续体，城市绿化的功能是维持城市自然生态系统，利用生态系统的循环和再生功能，构建城市园林绿地系统，维护生态多样化，适度扩大绿化面积，保护好城市公园和道路两旁的树木花草。此外，还应搞好市区立体绿化，尽可能绿化立交桥和建筑物顶层，鼓励和引导居民绿化阳台，以扩大绿地面积。要增强城市生态功能，提高城市自我净化能力。住宅区是人们日常生活的场所，要营造住宅小区的生态环境和周围的小气候，实现住宅区自然通风和采光，注意节约能源。要安排好小区停车系统、垃圾处理系统、体育锻炼场所等，为居民营造一个舒适的居住环境。环境污染是“城市病”的主要症状，要从各种污染源头治理做起，工厂的烟囱、汽车的尾气、污水的管道与处理、噪音的控制、垃圾的收集与处理。

城市的软环境是城市的管理。当前，许多城市由于管理工作跟不上，仍然存在着脏乱差的现象，与文明城市的要求相去甚远，也不利于精神文明的进步。人是城市的主体，在城市管理中起决定作用。交通秩序的维护、卫生习惯的养成、社会环境的改善、法律规章的执行、共用设施的维护，都要靠城市管理职能的提高。

中国的城市化道路是漫长的，只有做到城乡统筹发展，城乡共同实现现代化才能是真正的城市化。

参考文献：

1.张明华.试论国际大都市圈的乘数效应[M].浙江大学出版社，2006

2沃纳•赫希著.城市经济学[M].中国社会科学出版社，2000

3冯云廷.城市聚集经济——一般理论及其对中国城市化问题的应用分析[M].东北财经大学出版社，2001