浅谈当前政府非税收入管理

伏　霞

政府非税收入是指除税收外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行职能的社会团体以及其他组织，利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种重要形式。在财政改革进行以建立公共财政体制为目标整体推进的新阶段，以科学的发展观为指导，围绕优化财政收入结构，做大财政蛋糕，认真研究当前非税收入现状及存在的问题，进一步理清非税收入管理思路，增强财政宏观调控能力，促进财政经济协调发展具有十分重要的意义。

一、我国政府非税收入管理现状

为进一步改革和完善政府预算管理制度，建立和完善公共财政体制，从源头上治理腐败，促进社会主义民主政治建设，财政部于2007年1月1日起在全国全面实施政府收支分类改革，将非税收入列为政府收入的一部分，对政府收入进行统一分类，从而全面、规范、明细地反映政府各项收入来源。

目前，我国各级政府部门都存在着大量的收费、基金等非税收入，在政府全部的公共收入中占据了很大比重，对微观经济运行和国家宏观经济的调控都具有重大影响。

一是规模不断扩大，增长速度较快。建国以来，随着地方财权、财力不断扩大，各级政府的财政收支矛盾也日益增大，单靠预算内收入已经无法满足改革和建设的需要，这就迫使政府增设收费项目，允许和鼓励行政事业单位“创收”，造成我国非税收入数额不断增长，且增长较快。

二是宏观税负较重，管理较为混乱。我国的非税收入规模一直很大，而且增长迅猛。因此，虽然我国宏观税负比重不高，企业和居民的实际负担的税费却很重。非税收入的收费主体多元化，收费项目过多，管理上则职权分散、多头管理，秩序混乱，如有的地方和部门的收费罚款没有一个基本的标准，弹性大、随意性强；有的收费项目已经明令取消，个别地方和部门仍然坚持征收等。

三是部门非税收入结构呈现明显不均衡性，尽管与各部门职能的特殊性有关，但也有一些不合理的因素。

四是在非税收入支出中，大部分用于非生产性支出，非税收入中消费性比重增高，经济建设贡献率呈下降趋势。

二、管理中存在的问题

一是思想认识不到位。一些部门和单位对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识上不清，把非税收入视为单位的自有资金，认为政府不必调控，无须管理；有的认为甚至把非税收入与过去的“三乱”联系在一起，等等。这种认识上的不足，影响了对政府非税收入的管理，制约了政府宏观调控职能的发挥。

二是执法主体过于分散。从现行的非税收入的征收主体看，既有行政事业单位，也有代行政府职能的社会团体，与税收相比，非税收入的执法主体过于分散。存在多头收费，机制不顺等问题，在编制部门预算时，由于各部门上报收支存在随意性，很大程度上存在虚假平衡，削弱了政府的宏观调控职能。

三是涉及范围宽，收支管理存在随意性。新的政府收支分类改革中非税收入包括政府性基金收入，专项收入，彩票资金收入、行政事业性收收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源有偿使用收入、其它收入共八项，涉及范围很广，管理难度大。目前，不少非税收入由各执收单位自行征收，政府非税收入呈现出部门化管理的倾向，预算内外两张皮的问题尚未根本解决，收支脱钩未真正落到实处。目前对非税收入主要是采取“全额返还”或“比例返还”等管理方式，大多实行“谁收谁用，多收多用，多罚多返”的办法，使非税收入在征管和安排上都存在较大随意性。

四是加重企业负担，影响经济增长。一方面现行的收费超越了正常交易的范围，企业所要承担的税、费负担较重。另一方面收费挤占纳税，影响税收功能。对于政府而言，从整个经济中所获取的资源或收入是有一定限度的。政府收入由税收收入和非税收入构成，二者之间存在着税费挤兑效应，非税收入规模过高必然影响到税收收入的规模，容易对税基产生侵蚀，影响税收在市场经济中稳定、调节等功能作用的发挥。

五是分散国家财力，削弱政府调控。我国现行的非税收入中，除部分行政事业性收费和基金纳入了预算管理外，其他大部分都在预算外管理，是构成预算外资金的主要来源，巨额预算外资金长期分散于各地区和各部门，游离于预算和政府的监管之外，分散了国家财力。财力的分散，一方面导致大量的收费集中在财政部门以外的部门和单位手中，降低了政府的宏观调控能力和财政资金的使用效益；另一方面则弱化了政府的宏观调控职能，造成分配秩序混乱，不利于政府统筹使用财力。

六是加剧分配不公，极易滋生消极腐败现象。非税收入收费管理的部门化和征收主体多元化导致了政府收费政出多门，资金管理混乱，大大降低了资金使用效率。管理混乱还会加剧社会的分配不公。收费制度的框架设计使收费所得与部门的权力和利益相联系，造成人们致力于谋求权力和扩大利益，容易产生腐败问题。

三、加强政府非税收入管理的措施

一是以科学民展观为指导，转变非税收入管理理念。首先，通过加强非税收入管理，提高财政管理程度，增强政府汲取税收收入和非税收入能力，切实提高政府的宏观调控水平，充分发挥非税收入支持经济和社会发展的重要作用。其次，坚持依法管理，使非税收入保持一个适度的规模，坚决防止按需取费和以收定支现象发生。再次，打破非税收入属单位资金的陈旧观念和谁执收谁所有谁支配的旧模式，实现对所有非税收入的规范管理和统筹使用，确保非税收入所有权属国家，使用权归政府，管理权归财政。四是通过加强管理，彻底走出收费一养人一再收费的怪圈，使非税收入在保重点办大事求稳定促发展中发挥更大作用。

二是完善分税制财政体制，构建地方财政收入体系。政府间财政关系和财政体制未能理顺是导致非税收入膨胀的一个根本原因，非税收入管理改革和规范必须伴随着深化财政体制改革及规范化管理同步进行，并不断完善。完善分税制财政体制，需要建立起合理的中央和地方的税收和非税收体系，调整税、费结构，特别是地方财政中的非税收入结构，把非税收入通过“费改税”从体制上调整税费结构，壮大中央和地方的财力。同时，应按照事权与财权相对应的原则，在科学划分事权的基础上，合理划分中央与地方的财权。既要确保中央政府统揽全局的宏观调控能力，也要确保地方经济、社会和各项事业的协调发展。

三是重新界定审批管理权限，建立完善的政府收入体系。建立完善的政府收入体系，就是要在政府收入中划清税收收入与非税收入的界限，建立以税为主、以非税为辅的分配格局，明确各自规模、比例和作用。为此，需要对当前存在的各种非税收入项目重新进行审视，实施分类改革。

四是建立规范的非税收入征、管、用体系。首先，增强财政对政府资金的管理力度，改进征收方式。将全部财政性资金统一纳入预算管理，对暂未纳入预算管理的非税收入项目，要逐步纳入管理，收入统一缴财政专户，支出由财政统一审核划拨。严格落实“收支两条线”管理，提高财政资金的使用效益。其次，加强各单位各部门账户管理。取消各征收单位和部门的账户，将政府非税收入纳入国库单一账户体系管理，实行直接缴库或集中汇缴，提高资金的运转效率。再次，建立完善非税收入征缴管理信息系统。通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生。通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，以切实提高监管能力。第四，实行综合财政预算，统筹安排财政资金。积极落实收支脱购和收缴分离管理方式，财政部门要按照公共财政管理的要求，编制综合财政预算，把政府非税收入与税收收入结合起来，一同纳入部门预算编制，增强预算编制的合理性、规范性和科学性，从根本上解决预算内外“两张皮”的问题。第五，健全政府非税收入汇缴、支出划解及票据管理。要利用票据监控手段，强化源头监控，对执收单位政府非税收入的全过程置于有效监督之中。同时要加强预算监督，要在财政内部形成一个预算编制与执行相分离，预算管理与监督相结合的预算运行机制，从制度上保证财政内部力度，确保有限资金发挥最大的财政效益。