试论和谐行政的层次

陈晓刚　马晓伟

【摘 要】和谐行政指的是国家行政系统中各要素之间的协调与平衡，主要包括行政主体之间的和谐、行政主体与行政相对人之间的和谐、行政过程与行政结果的和谐，只有实现这几个层面的协调，行政和谐才能实现。

【关键词】和谐 行政 和谐行政

2004年9月19日党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，该决定明确提出把构建社会主义和谐社会作为党在新时期执政能力建设的重要目标，并进一步指出“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会是巩固党执政的社会基础，是实现党执政的历史任务的必然要求”。以构建社会主义和谐社会为基础，行政法学界提出了一个概念“和谐行政”。系统理论认为，一个系统之所以能够保持自身的有序性和组织性，在于系统各要素之间的稳定联系。从系统论的角度来理解，笔者认为，所谓的和谐行政就是指国家行政管理系统中的各要素之间的协调和平衡。按照不同的标准可以将行政要素分为很多类，国家行政管理系统中的要素有行政主体、行政相对人、行政依据、行政过程、行政结果等等，从这些基本的要素出发，把具有矛盾性的两个要素当作一个层面，笔者认为

和谐行政的层次主要包括以下几个层面。

一、行政主体和行政相对人之间的和谐

（一）为什么行政主体和行政行对人之间必须和谐

行政主体与行政相对人之间关系既可以看作是公权力与私权利之间的关系，管理者与被管理者之间的关系，也可以看作是行政权的行使主体与行政权的归属主体之间的关系。我们一般理解的行政主体与行政相对人之间的关系是管理者与被管理者之间的关系，从管理学上来理解两者之间的关系难免会得出被管理者必须服从管理者的结论，把管理者与被管理者之间的利益对立起来。这种角度得出的结论往往不准确。把行政主体与行政相对人之间的关系，理解为行政权的行使主体与行政权的归属主体之间的关系更有利于两者利益的协调。

因为行政权的行使主体与行政权的归属主体之间的利益是一致的。行政权的行使主体的权力是归属主体给的，行政权归属主体赋予行政权行使主体使用权的目的就是实现归属主体的利益。从这个角度来分析，行使主体作为一个群体不能有自己这个全体的独立的利益，行使主体只能按照归属主体所设定的目标来实践，脱离了归属主体的利益的行为理应被确定为无效。归属主体把行政权的行使交给行使主体，行使主体和归属主体之间的关系就是手段与目的的关系，无论行使主体怎样行为都应该围绕归属主体，以归属主体为目标。

因此，作为行政权行使主体的行政主体，与作为行政权归属主体的行政相对人之间的利益是一致的，是协调。现实中把两者之间的关系打乱的往往是作为行政权行使主体的行政主体往往站在管理者的位置统治被管理者，把被管理者当作实现自己利益的手段，混乱了行政权归属主体与行政权行使主体之间的关系。结果造成了以国家权力与私权利之间的剥削性紧张关系。

（二）如何实现行政主体和行政行对人之间的和谐

要实现行政主体与行政相对人之间的和谐就必须确定行政主体的行政目的，从行政权的归属主体和行政权的行使主体的利益的一致性出发，笔者认为建立服务型政府是实现两者和谐关系的必然选择。

“服务型政府”的概念的提出，是对传统的压制型政府、命令型政府的观念的颠覆和挑战，从“服务——被服务”的角度向全社会宣称政府的主要职责不仅仅是维护秩序和实施管治，政府的更高层次的职责是提供公共服务产品和提供优质服务。把提供服务作为政府的一项重要职责，实际上就是转变行政主体的行政目的，通过“公共产品”这个概念将行政主体与行政相对人之间的“服务——被服务”的关系连接起来，把行政主体当作公共产品的服务的提供者，把行政相对人当作被服务者，行政相对人的法律地位在服务型政府的理念中变成了上位者，而行政主体则变成承担公共服务的责任人。温总理就曾经说过：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”服务型政府的服务内容是很丰富的，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件等。

二、行政主体之间的和谐

（一）为什么行政主体之间必须和谐

首先，让我们来看一个典型的案例：2005年1月31日上午，邓州市卫生防疫站的人到店里检查时，怀疑一箱“红星”牌奶粉有质量问题，遂将这箱奶粉原地查封。下午2时许，工商人员也来此检查，也发现这箱奶粉可能有质量问题，便再次将这箱奶粉查封。邓州市卫生防疫站的执法人员闻讯后迅速赶到副食超市。据一目击群众讲，工商的人说卫生防疫站无权查处奶粉，而卫生防疫站的人说他们有权查处。争执中，一工商人员将卫生防疫站一执法人员的执法证给抢走了，而卫生防疫站一执法人员将工商人员所拿的一份文件给撕了。于是，邓州市工商局的8名执法人员与该市卫生防疫站的数名执法人员在一家副食店门口厮打起来。邓州市警方调查后才发现，两家单位的执法人员之所以当街群殴，原来是争该由谁查处一箱有质量问题嫌疑的奶粉。

以上案例足以说明行政主体之间的和谐是多么的重要，行政主体的不和谐就是权力主体的不和谐，在权力主体不和谐的情况下，难免在在行政主体之间发生冲突。行政之间主体的冲突的破坏性比行政主体与行政相对人之间的冲突更可怕。一方面，行政主体之间的冲突打乱了权力行使的秩序，不同的行政主体往往以自己的利益为标准作出行政行为，当不同的行政主体的不同行政行为指向相同的客体时，行政主体之间就会发生争执，争执倘若得不到妥善解决，行政主体之间就会发生暴力冲突。在没有更权威的第三方的情况下，这种冲突的妥善解决就是梦，文明的谈判无法战胜利益的驱使以及行政责任的压力。行政主体之间的冲突是国家不同强制力之间的冲突，国家强制力辐射力是巨大的。不同的国家强制力之间发生冲突必定会辐射到行政相对人，这种辐射所带来的杀伤力以及隐形破坏力是无法估计的。身在其中的行政相对人只能是任人宰割，无法抵抗。

（二）如何实现行政主体之间的和谐

政府之间的关系主要有以下几个层面：中央政府与地方政府的关系、地方政府间关系以及政府职能部门间的关系。以这三个层面为逻辑起点，笔者认为要做到行政主体之间的和谐可以从以下三个方面入手：

1.中央政府与地方政府关系的和谐

中央政府与地方政府的关系在整个国家治理中具有重要意义。在中央政府与地方政府的关系上,主要有集权主义、地方分权主义、均权主义、联邦主义四种主要理论。由于中国是一个广土众民、内部差异性大、情况复杂的大国，国情的复杂决定了政府治理国家的责任和难度都很大，必须严密的科层制政府才能有效的履行管理义务，单一层级政府很难将国家治理好，所以对于不同层级的政府之间的职能权限的研究具有历史和现实的意义。

在地方和中央的权限调整上，我国历史上向来是高度中央集权和地方分裂割据。建国以来，中央与地方府政府关系并不和谐，有人曾经这样形容这种不和谐关系：“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就叫、一叫就放、一放就乱。”为什么会出现这样的情况，笔者认为在探索中央与地方政府之间的关系上，我们把“政治集权”和“行政集权”的概念混淆了。所谓的政治集权是指，“整个国家就像一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，将自己的全部权力集结和投放在国家想指向的任何目标”。所谓的行政集权是指，“一切具体管理事务的权力都在中央官僚机构，地方没有什么权力”。对政治集权和行政分权有了解之后，我们自然就对政治分权和行政分权有了了解。

以前我国学苏联的政治和经济模式，政治上高度集权化，经济上计划经济，所以没有把政治集权和行政集权分开。但是现在中国处于转型时期，现代化建设必然要求的是“政治集权”和“行政分权”的统一，政治集权有利于我们统一目标，树立改革的权威，具有高度的战略意义；行政集权则有利于调动地方的积极性，因地制宜，具体问题具体分析，具有严密的战术意义。

因此，和谐的中央与地方关系有以下几个特征：第一、法治化的关系，中央政府与地方政府的法律地位、权限分工等必须有明确的法律规定，做到依法执政；第二，中央指导地方，中央政府通过制定发展计划和发展目标的宏观方式来匡正国家政治、经济、文化的发展方向；第三，中央监督地方，中央对地方的监督应该属于政策监督，而不是人事监督。

2.地方政府间关系的和谐

学者谢庆奎认为，政府之间有垂直和水平上的纵横交错的关系。地方政府之间的垂直关系是指具有隶属性质地方政府之间的上下级关系。水平关系是指同级地方政府之间的关系以及不具有隶属关系的不同级别地方政府之间的关系。

地方政府不和谐的主要表现是地方保护主义，也就是地方政府或所属部门，为了保护地方局部经济利益或政治利益，违背国家的法律法规，利用行政权力干涉市场，操纵市场，设置市场障碍，破坏市场机制，限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。地方保护主义主要有以下集中形式：第一、封锁市场，限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务，设置壁垒，阻挠和限制外地商品或服务进入本地市场；第二、行业垄断，利用行政部门在市场中特殊的独占地位实行行业垄断；第三、违法执法，采取行政命令手段，直接干预行政执法和司法工作。

地方政府之间的良性关系应该是一种互动的关系，这种互动关系有两层含义：第一、相互合作，共同发展。地方差异造就了地方优势，地方政府可以各自的优势来弥补各自的劣势，实现资源的优化配置，带动区域经济的协调发展。我国的长三角和珠三角的发展就是地方政府相互合作的成功典范。第二、彼此竞争，形成市场。地方政府都应该把自己当作是平等的主体，在法律的框架内行使自己的权力，即使具有隶属关系的政府部门之间应该在法律规定的范围内领导行使权力，上级政府不能无视法律而使政府部门利益化。

这里特别需要强调的是政府职能部门间关系的的关系。政府职能部门,本来应该共同促进共同利益的实现。现实中，由于法律规定的模糊、监督机制的不完善以及职能部门工作人员素质的不高导致了政府职能部分之间出现了很多不和谐的现象，从而导致了政府服务效率的低下，损害了政府的形象和权威。因此，明确职能部门之间的权限是实现地方政府职能部门和谐关系的根本。

三、行政程序与行政目的的和谐

（一）为什么行政程序和行政目的之间必须和谐

程序与目的是一对复杂的哲学关系。程序与目的是一对矛盾，两者之间既对立又统一。只重视程序而不顾目的是纯粹的体验主义，是盲目的是不负责任的，但是唯结果论则是功利主义，目光短浅的，有时甚至是不择手段具有破坏性的。

国家行政管理中也会遇到行政结果程序与行政目的这对矛盾，笔者认为应该在行政程序与行政目的之间取得和谐。如果只重视程序，行政就缺失了目的，行政主体就无法实现服务的目的，而且过分的重视程序是违背行政权行使的效率本性的。对于国家工作人员来说，重视程序往往给予他们逃避责任的接口，有些国家工作人员为了逃避工作失误带来的责任就会过度延长程序的时间，错失行政行为作出的具体时间。如果只重视目的而不重视程序，国家机关或者国家工作人员为了达到行政目的就会不择手段，结果损害的往往是广大人民的利益。而且现代法治要求国家机关的决定以及行为的作出要遵循法定程序，违法法定程序的决定和行为无效。

所以笔者认为两者之间必须和谐。

（二）如何实现行政过程与行政目的和谐

对于如何实现行政程序与行政目的的和谐，笔者认为可以通过两个部分来实现：

1．如果行政行为的影响不大，并且涉及的对象是具体有限的，法律可以规定偏重结果、兼顾程序。这类决行为往往即时性较强，如果程序太繁杂就会耽误时间，有损效率，不利于维护行政相对人的权益。

2．如果行政行为的作出可能影响到不特定主体的，或者对特定的主体的权益影响较大的，法律应该规定偏重程序、兼顾结果。这类行为影响的行政相对人不特定，如果没有让行政相对人知道该行为即将作出，不给予他们表达自己利益的机会，他们的权益就会无端的被剥夺。现在很多的上访就是因为利益主体没有参与决策过程而造成的。笔者认为对与那些又可能影响到不特定人利益的行政行为的作出都应该听证，或者采取其他的方式听取行政相对人的意见，让行政相对人充分的参与行政决定的过程，影响行政行为的结果。圆明园湖底改造工程即使一个成功的例子。

参考文献：

[1]关保英.行政法的价值定位[M]．中国政法大学出版社，1997：3-15.