十七届三中全会精神与农地制度改革

史　虹

摘要：对党的十七届三中全会精神的学习和认识应以农地制度和农地改革问题为重点，实现对农民土地权利全面、完整的保护，是贯穿《决定》的一条主线。

关键词：十七届三中全会；农地制度；改革

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1672—3163(2009)01-0072—02

在改革开放30年之际，党的十七届三中全会系统回顾总结了我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，对进一步统一全党全社会认识、大力推进城乡统筹发展、加快推进社会主义新农村建设，具有重大的、深远的意义。农业、农村、农民问题关系党和国家事业发展全局，土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度。因此，对党的十七届三中全会精神的学习和认识应以农地制度和农地改革问题为重点。

一、实现对农民土地权利全面、完整的保护，是贯穿《决定》的主线

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中，最引人注目的是对农民土地权利提供一体化保护。如果说30年前党的十一届三中全会开启了农村土地权利在农地农用方面的保护，那么，党的十七届三中全会则提出了在农地非农用时，对农民土地权利的再保护。党的这两个三中全会精神相互呼应，上下连贯，作用深远。党的十一届三中全会开启了以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制，经过连续出台一系列法律政策，直到十七届三中全会，进一步赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，明确提出现行土地承包关系要保持稳定并长久不变。这是这次文件的一大亮点和创新。自农村实行改革之后，1984年中共中央一号文件提出了土地承包期延长到15年。1993年之前，针对土地承包即将到期的问题，江泽民的回答是“永久不变”，所以15年土地承包经营期到期后，1993年的中共中央一号文件又提出第二轮承包再延长30年。温家宝也在多个场合多次提出土地承包要“永久不变”，本次全会讨论后，把土地承包关系确定为“长久不变”，体现了灵活性，为以后的应变提供了余地，而且农地使用权如延长至70年，且可以继承，现行法律又不征收遗产税，实际上相当于“永久不变”。这个意义非常重大，农民吃了长效“定心丸”，将会更珍惜土地、投资土地，以及在从事别的行业时放心自主地流转土地。

《决定》提出的“保持稳定、长久不变”，是从权利的时间上和形态上强调的。在所谓时间上强调长久性，在所谓形态上强调稳定性。所以说，农地农用的农民权益的保护到现在为止，已经进入了一个深度保护的阶段，但是，农地变为建设用地的过程中，对农民权益的保护却相当薄弱，这是现实，这也是目前往往引发突发性群体事件的一个导火索。

《决定》在“推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则”一节中提到，2020年农民人均收入要比2008年翻一番，任务是相当艰巨的。目前传统农区农民家庭的收入中，来自于农业的、工资性的和其他收入各占1／3。但在沿海发达地区，来自农业的收入只占10％，来自于工资性的收入约占30％左右，而来自于财产收入占了一半以上，这些财产收入主要来自土地以及相关的财产收益。如南京市江宁区秣陵街道有6个社区每年分红超过500万元，2万余名拆迁农民从中受益(《南京日报》12月6日头版)。所以，党的十七届三中全会把农民土地权益的保障作为改革的一条红线，这就体现了党中央把提高农民收入、缩小城乡差距，提升到了一个很重要的位置。

二、《决定》为推进和完善土地制度提供了新的契机

首先，《决定》全面科学地提出了健全严格规范农村土地管理制度的基本原则，就是16个字，叫做“产权明晰，用途管制，集约节约，严格管理”。它的意义在于把产权管理作为土地管理的重要内容，确定为土地管理的内容。这一点非常重要，为了将产权管理从源头上落实，《决定》强调搞好农村土地的关键工作，以确保农民对承包土地的使用收益的权益，明确了集约节约利用土地的原则，提出了两个最严格的土地管理制度：一个叫最严格的耕地保护制度——坚守18亿亩耕地红线；一个是实现最严格的集约用地制度，叫做从严控制城乡建设用地的土地规模。

其次，明确提出征地改革三原则：一是严格界定公益性和经营性建设用地的原则，从严遵循按公益性用地征用土地；二是同地、同价、同额补偿的原则；三是全面保障农民利益，对被征地农民的安置从过去强调生活水平不下降，改为就业保障、社会保障、医疗保障三位一体的政策。

第三，宅基地制度完善和管理列入议事日程，并提出规范性意见，为完善农村宅基地制度、严格宅基地管理法、依法保障农户宅基地提出了意见。宅基地符合规划纳入用地指标以后，要优先满足。其政策的基本是保障农民宅基地权益，防止地方政府利用村庄改造等扩大建设用地，突破指标管理，同时也防止建设用地国有化趋势。

第四，明确提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场，为农民集体建设用地进入市场，合法流转，以土地权益分享工业化城市化成果提供通道。一是在土地利用规划确定的城乡范围外，经批准允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益，非常有利。农地转为非农建设用地，并且征为国有的这种唯一通道的局面已经被打破。二是通过建立统一可行的机制转让依法取得农村土地，提供了合法的平台，大大增加了农民的土地财富效应，使农民更加珍惜，充分保障土地承包权，对依法取得的农村集体建设用地在规划的前提下，与国有土地享有平等权利，打破了按所有制审批建设用地进入市场的制度化障碍。

三、贯彻落实十七届三中全会精神，深化农地制度改革

一是城镇规划圈外建设用地的改革。这是一个非常重要的突破。《决定》中讲到，在城镇规划区以外经批准占用农村集体土地的非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营，并要保障农民合法权益。对于农民来说，用土地所有权可以去参与土地的非农建设项目的开发和经营，这是非常有意义的。

二是如何对待土地利用规划确定的城镇用地范围内农民的土地和建筑。范围之外可以依法获得，那么范围之内的怎么办?按现行法律，1982年宪法规定城市土地属于国家所有，农村集体土地转为城市建设用地，权属要变更为国有土地。那么不仅现存的全部城市土地属于国家，而且凡是要城市化的土地也全部属于国家，因此城市向郊区推进，向农村土地推进，由农村小城镇和郊区形成的新城区，这种建设用地的国有化趋势，应该从现实讲，沿海发达地区农民集体建设用地早已大量存在，土地租金成为农民和集体的重要收入来源。但是全部转为国有土地，对农村集体来说太不公平了，现在有一些地方的农民向政府提出，我们可不可以把原来被征的土地买回来。早在1981年人大常委会讨论时，对农村土地究竟收为国有还是保存现行的土地制度进行了讨论。有人认为，农村土地已经不是农民私有了，干脆收为国有，作为国家建设用地掌握在政府手里。这场讨论在1981年是非常激烈的。经过反复讨论最后在宪法确立了两种土地所有权，这场讨论的本意就是要确实地维护土地的两种所有制。因此我们现在各个方面都存在对用地的需求饥渴症，放大可能把不住，坚持土地的两种所有制对遏制饥渴症有好处。

三是农村集体建设用地进入市场以后，政府指标管理面临的挑战。很多地方现有的耕地保有量已经在减少，用地指标只能减不能增，怎么办?就在存量上找出路，集体建设用地占去了半壁河山。但是这些大量的农村集体旧物业、旧厂房等建设用地存在着大量未完善用地手续的问题，涉及到不同建筑地块之间的通道、边角地。这里面还存在历史问题，早在《土地管理法》颁布以前就利用了空闲的土地改造厂房，当时就不存在农地办转用手续。如果不对这些土地按现行法律进行改造将难以推进，补办手续要占用地区用地指标，这是一个两难问题。因为政府自身的招商引资占地的指标还不够，再增加农村集体建设用地来占用他的指标资源，难度是比较大的。所以到底这个指标将来给谁，不管孰先孰后，孰轻孰重，要靠好的政策出台。

四是严格管理农村宅基地政策的刚性与制度空间的矛盾，亟待出台相关政策和办法，这是回避不了的问题。从法理上讲，用益物权是对不动产使用收益的权力，农户宅基地使用权作为用益物权，从法理上不应该排除或者不应该完全排除，但是在现阶段我们的法律体系以满足广大农村深层需要，以收入为目的的物权体系，这是我国目前宅基地使用权作为用益物权的形成。那么今后，使宅基地使用权作为用益物权如何完善，成为探索和改革的重要问题，广大农民要求将自己的住房连同宅基地一起由资产变为资本，这个呼声是十分强烈的，地随房走，房地不分，农村宅基地改革还处在探索和改革之中。另外，宅基地变为农村建设用地后，该建设用地是允许流转的，那么是不是意味着农民宅基地流转留下了制度空间呢?动用农村宅基地的情况，也难以避免以农村城镇化为由与开发商联手利用宅基地进行房地产开发的问题，因此应尽快出台农村宅基地相应的配套政策和办法，以维护农村宅基地用地权。