灵活就业人员养老保险制度的构建与探析

孟艳玲　房保安

摘要：本文首先阐明为灵活就业人员建立养老保险制度的必要性，进而在对其养老保险制度观状及存在的问题进行分析的基础上，提出构建新型灵活就业人员养老保险制度的总体思路和政策建议。

关键词：灵活就业人员养老保险制度

随着市场经济改革的不断深入，经济结构的不断调整，我国就业结构呈现多元化的发展趋势，灵活就业逐渐成为一种普遍的就业形式，灵活就业人员群体不断壮大。因此，把灵活就业人员纳入到养老保险制度覆盖范围内，建立惠及全体社会成员的养老保险制度成为城乡统筹的社会保障制度完善的应有之义。

一、建立灵活就业人员养老保险制度的必要性

(一)有助于扩大就业，实现劳动力资源合理配置

灵活就业方式是扩大就业的重要渠道。劳动者一旦由正规就业转为灵活就业，就失去了正规就业者享有的养老保险权益，加大了劳动者转向灵活就业的机会成本，阻碍了灵活就业的发展。灵活就业人员养老保险制度的建立可以使劳动者消除顾虑，解除其养老的后顾之忧。因此。灵活就业人员养老保险制度的建立将在解决城镇就业和大量农村劳动力向非农产业转移过程中发挥举足轻重的作用，同时也有利于促进劳动力充分合理流动和产业结构的调整。

(二)实现养老保险制度自身完善与发展的必然要求

当前扩大养老保险覆盖面最主要工作就是吸收灵活就业人员参保，因为大部分正规就业人员都已经被该制度覆盖，而灵活就业人员中有相当一部分为青壮年，吸纳这一部分人员参保可以缓解养老年保险基金支出紧张问题，有利于维持基金的长期收支平衡。根据“大数法则”，迫切需要把这一群体纳入覆盖范围，如果继续排斥灵活就业人员参保，养老保险制度的功能将不能得到充分的发挥。

(三)有利于促进社会公平，维护社会稳定

相当一部分灵活就业人员的经济状况不佳，属于社会弱势群体，他们长期游离于养老保险制度之外，市场风险不能得到有效化解，将影响社会的稳定。这些人青壮年时期不参保，年老时很可能成为社会的负担，并且长期不能分享社会经济发展的成果。他们大多是最需要养老保险的劳动者，反而被排除在现存制度之外，这一矛盾不解决，就不能最大限度地保障公平，实现经济社会的和谐发展。

二、我国灵活就业人员养老保险制度现状及主要问题

(一)现有养老保险体系覆盖面窄，未能覆盖所有灵活就业者

目前大部分灵活就业人员尚未被纳入到基本养老保险制度中，对灵活就业人员的总体规模及其参保状况。尚无确切数据。根据《2007年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，2007年末全国城镇就业人员为29350万人，而年末参加城镇基本养老保险的劳动者为15183万人，占城镇就业者的51.7％。由于正规就业者参保率高，说明现行基本养老保险制度未覆盖大部分灵活就业人员。

(二)现行制度存在缺陷，阻碍灵活就业人员参保

现行的基本养老保险制度是针对正规就业者设计的，对灵活就业者来说，在缴费基数、缴费率、缴费年限、待遇水平和保险关系接续等方面不具有可行性。第一，缺乏财政支持，参保门槛较高。根据2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》的规定，灵活就业人员参加基本养老保险的缴费比例为当地上年度在岗职工平均工资的20％，其中8％计入个人账户。对于收入不稳定，缺乏财政和雇主支持的灵活就业者。承受着沉重的缴费负担，严重影响了其当期收入和基本生活。第二，缴费年限设置不合理。灵活就业人员参保一般有最低缴费年限的限制，如劳动者必须累计缴费满15年，同时达到法定退休年龄后，才能享受保险待遇；也有地区对最高缴费年龄做出了限制：男不得超过45岁，女不得超过40岁。而灵活就业者大多是阶段性就业，缴费年限较短，不少灵活就业人员由于缴费能力低、参保意识弱、中途断保等原因，产生参保时间较晚、缴费时间不足以及补缴时年龄偏大等问题，不能享受养老保险待遇。第三，不同地区间养老保险接续困难。现行制度中不同地区社会保险缴费年限不能累加、户籍制度和基本养老保险区域统筹极大地限制了养老保险关系的转移接续。使得大多数灵活就业人员由于在任何一个就业地区的缴费时间很难达到享受退休待遇的最低缴费年限，而最终不能享受全额养老保险待遇。

(三)制度建立缺乏法律支撑和政府支持

目前已有一些相关法规，如《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于非全日制用工若干问题的意见》等，但这些规定不够系统和全面。由于中央没有出台有关灵活就业人员养老保险的专门政策法规，而是由各地进行试点探索，这种层次较低的地区性政策降低了政策本身的效力。同时，这一制度正处于探索时期，政策变动过于频繁，都在一定程度上影响了今后的统筹协调发展。

(四)灵活就业人员及用人单位对养老保险重视不够

由于政策变动过于频繁，相当一部分灵活就业人员对制度缺乏信任感，宁可选择个人储蓄的养老方式或参加商业保险。也有一部分人对养老政策的认知程度低，对相关的政策措施知之甚少。同时，用人单位为降低成本，不愿为其缴费，想方设法逃避缴费。

三、构建灵活就业人员养老保险制度的基本思路和对策

(一)建立全面覆盖、财政支持、自愿参保的制度框架

灵活就业人员没有单位依托，对其监管成本高、难度大，参保很难强制，同时，我国实行养老保险强制扩面的客观条件还不成熟，城乡统筹的社会保障体系建设还处在起步阶段。结合灵活就业人员的特点，目前应建立全面覆盖、财政支持、自愿参保的新型制度框架。此框架有三个特点：一是全面覆盖，把有意愿、能按规定缴费的灵活就业人员尽量吸纳进来。二是自愿参保、财政支持，不具备基本养老保险的强制性。从社会公平和激励劳动者参保积极性角度，财政必须参与到灵活就业人员的养老保险制度建设中来。三是设计不同于正规就业人员的新制度框架必须要注意与正规就业人员养老保险制度的公平和协调发展，并从长远角度考虑两种制度的衔接。

(二)依据灵活就业人员特点，在注重技术操作性的基础上进行宏观制度设计

一是确定适宜的缴费基数和缴费率。当低收入，者面临较高的资金折现率时，参保可能减少其可支配收入，他们会做出逃避缴费的选择。因此，应确定适宜的缴费基数和缴费率。目前各地探索的基数一般都设为当地上年度社会平均工资的60％～300％,在此基础上设立高中低门，个不同的缴费档次。比较可行的方式是和正规就业人员一样，原则上按实际收入作为缴费基数，但不得低于最低工资，从而适合各种收入水平的灵活就业人员参保。缴费率可以适当降低，按照无历史债务负担条件下的收支平衡原则来设计费率。二是确定合理的缴费年限。考虑到连续15年的缴费形式对灵活就业者参保产生的消极影响，可以尝试建立更加灵活的

最低缴费年限确认制度，比如允许劳动者在：达到退休年龄后补足所欠全部本金及滞纳金。到法定退休年龄后，本人能够继续工作，又有缴费意愿的灵活就业人员，应允许其延长缴费年限。现行制度在增加缴费年限方面的激励作用比较有限，缴费15年后每增缴一年保费所增加的基础养老金比例明显低于前15年的平均值，这就导致参保者投保15年后不愿缴费，或到距退休15年时才开始投保。为避免这种情说发生，可以借鉴紉累边税的原则，缴费15年后所增加的基础养老金按差额比例递增，每工作一年，积累一定百分比的养老金待遇，并且在不同统筹地区所获得养老保险权益可以累加。三是建立灵活的缴费方式。由于存在着工作流动性大、收入稳定陸差等特点，很难像正规就业人员那样每月由单位以统一划账的形式向社保经办机构按时足额的缴费。尤其是对那些经济困难的灵活就业人员来说更是难以承受。因此，可以允许灵活就业人员自愿选择按月、按季甚至按年的缴费方式，或是年季月均可的组合缴费方式。四是确定多层次的待遇水平。灵活就业人员的养老待遇应根据“缴费及待遇低进低出”、“权利与义务相对应”的原则视缴费情况来确定。应将保障重点放在最低层级的保障水平上，这个层级要高于低保，略低于城镇退休职工养老保障水平。五是养老金转移接续。现行制度把缴费分成统筹基金和个人，账户两部分。灵活就业人员跨统筹区域流动时，只能带走个人账户部分，而统筹基金则沉淀在当地无法转出。可考虑将灵活就业人员的全部缴费转出，如两地政策不一致，由转入地的社保管理机构根据当地标准自行确定在本地区可抵算的保障水平和保障年限，待灵活就业人员退休后把积累的养老金全部汇集到退休时定居地所在的统筹区域，按月发放。六是增加政府补贴。目前许多地方性政策都规定对享受低保人员、下岗再就业人员以及其他灵活就业者参保提供一定比例的补贴。这佯做既鼓励了灵活就业，又保障了他们的老年生活，是“以就业促保障”的一种有效形式。应该把这种做法规范化，对地方财力不足的地区，中央财政应给与寻定比例的转移支付。

(三)充分发挥政府部门主导作用

首先要简化参保程序，优化服务质量。为满足灵活就业人员频繁流动的需要，应加快在全国范围内建立以灵活就业人员个人实名制为基础的养老保险专项账户，并创建全国统广的信息平台，方便其养老保险关系在不同统筹区域间的转移、接续。为方便灵活就业人员缴费，对无固定单位的灵活就业人员和相对集中经营的个体工商户，可以依托街道社区劳动保障机构、公共职业介绍机构、邮局、银行等部门代理接续和缴费手续。可以设立专门的服务窗口或工作岗位，并积极探索网上办理业务的新途径，为灵活就业人员提供方便快捷的服务。其次，要加大财政对养老保险支持力度，降低缴费门槛，合理设计缴费档次。同时，要加强管理队伍的自身建设，提高服务质量。劳动监察部门要用法律手段来监管用人单位的缴费情况。此外，还要加大宣传力度，提高保障意识。劳动保障部门应采取各种积极有效的宣传方式，围绕养老保险的必要性和参保方式等关键问题对灵活就业人员进行广泛的宣传和教育，引导他们转变观念，积极参保。

(四)加强法制建设，完善配套措施

现有的涉及灵活就业人员养老保险制度的全国性政策法规大多仅仅在政策层面上作了笼统的规定，很少有可量化的具体指标，政策操作性不强，无法得到有效的实施。在确定政策设计的基本思路之后，应该制定具体可行的法规，为灵活就业人员的养老保险提供制度保障，用法律手段来规范管理社会保障部门、用人单位和劳动者。通过建立可操作的专项法规，使灵活就业人员的养老保险政策措施制度化。此外，应尽快打破户籍制度的壁垒，使灵活就业人员养老保险关系的建立、转移、接续更加顺畅。在新的针对灵活就业人员的养老保险制度完善运行之前，可以把低保制度和家庭保障作为过渡性的保障措施，以保障其在制度真空期的基本生活。