服务型政府绩效审计评价中ＢＳＣ应用的可行性探讨

贾云洁　陈希晖

[摘 要] 党的十七大提出了我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府｡本文从分析服务型政府提出的理论背景——新公共服务理论入手,探讨了新公共服务理论的特征及对我国服务型政府绩效审计评价的影响,借用平衡记分卡原理提出了我国服务型政府绩效审计评价标准的基本构架｡

[关键词] 服务型政府;新公共服务理论;平衡记分卡;绩效审计评价标准

[中图分类号]F239.1;F272.5[文献标识码]A[文章编号]1673-0194(2009)03-0041-03

党的十七大报告中提出,“加快行政管理体制改革､建设服务型政府”｡建设服务型政府现已成为我国政府改革的重要目标｡审计署2006年在2003-2007年规划的基础上,在《审计署2006至2010年审计工作发展规划》中又进一步提出“全面推进效益审计,到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系”｡这必将推动我国政府绩效审计的更加广泛和深入的发展｡但我国政府绩效审计在推广和发展中却面临诸多的难题,其中最大的难点在于绩效审计缺乏一套衡量公共部门和政府机关的评价标准,而如何构建服务型政府绩效审计评价标准更是一个新的难点问题｡

一､影响我国政府绩效审计评价标准确定的因素分析

(一)公共部门产出的特点是绩效审计评价标准难以确定的根源

与企业比较而言,政府及非营利组织是提供公共服务或公共产品的组织,服务是看不见､摸不着的,对其质量考核的难度较大,再次公共机构具有目标多元性和目标弹性,并且政府绩效审计的对象是多种多样的,几乎没有什么限制,可以涉及与政府或非营利组织有关的各个方面,行业领域众多,相互间专业的差异极大,而且人们在不同时间､不同区域､不同环境下对社会公共资源配置的结果所寄予的期望值和满意度也大不相同｡因此政府绩效审计的评价标准具有不确定性是一种内生性的特质｡

(二)行政管理体制和政府绩效管理的落后是影响绩效审计评价标准确定的重要因素

政府绩效审计的标准来源之一就是“由被审计单位确立的目的和目标”,“被审计单位官员建立的政策和程序”(摘自美国绩效审计现场工作准则)｡而改革开放以来,虽然我国一直探索有效的行政管理体制改革,但各行政部门职责交叉,机构重叠,责任界定不清的问题并没有得到彻底的解决,政府绩效审计产生发展的基础是公共受托管理责任,责任界定不清就会导致对责任的履行评价成为空谈｡再者部门缺乏有效的绩效管理,即使有些目标和年度绩效考核指标也只是服务于人事部门考核或上级监管要求目的的｡并且我国目前对企事业单位和政府机关的考核评价过于注重形式,不注重实际效果,过于关注经济指标,忽视对环境的影响,忽视对公众的影响,对于绩效审计的借鉴意义非常有限｡

(三)预算管理体制的落后也是绩效审计评价标准难以确定的客观原因

传统预算模式是一种基数预算,预算基数的形成和增量的决定主要依赖于政治上的讨价还价,它通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置,其预算决策的理性程度较低,往往会导致政府支出的持续增长｡其重点在于强调预算资金的投入､分配､使用等过程,对使用结果较为忽视,只管过程而不管结果｡而按照现代预算理念,政府预算并不单单是一个投入的过程,而更重要的是预算投入所产生的结果,讲求效率,这实质上是一种产出预算理念｡

20世纪70年代美国出现的零基预算则不再以基期的预算数作为下一个预算年度决策的基础,而是要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护,这样可以清楚地看到政府到底花钱干了哪些事,哪个部门用了多少钱,用在了什么项目上｡在预算编制中就能够找到目标､成本等相关信息,因此部门或项目绩效评价的标准易于取得｡

我国从1993年进行预算体制改革的探索,由于客观国情问题,预算体制改革还远未到位,因此由于预算制制度本身的问题也导致了我国绩效评价标准难以确定｡

(四)我国绩效审计实践的落后是制约绩效审计评价标准确定的又一现实因素

我国效益审计实践有限,20世纪90年代初从国有企业入手,开始探索中国特色的效益审计之路,至今积累的经验非常薄弱,对于全面推进政府绩效审计开展的指导意义非常有限｡

西方国家的绩效审计有很多经验积累和沉淀可供我国开展绩效审计时借鉴,然而新公共服务理论的发展使得西方国家也在思考探索绩效审计特别是目标定位和评价标准的重新架构,因此在新公共服务理论行政管理模式下如何确定适当､科学､系统､可行的绩效审计评价标准是国内外审计工作者面临的一个共同的课题｡

综上所述,要制定一套能够普遍适用的一卡通式的绩效审计评价标准,审计人员若寄希望于直接套用现成的绩效评价标准,再来实施绩效审计,则既不现实,也不可能｡但一个明确､统一的建立和选择绩效审计评价标准的思路框架对于绩效审计的实践开展具有很重要的指导意义｡

二､平衡记分卡用于服务型政府绩效审计评价的可行性

(一)平衡记分卡原理

1990年,哈佛商学院教授罗伯特·S·卡普兰和复兴全球战略集团(管理咨询公司)总裁大卫·P·诺顿提出了一种囊括整个企业组织活动的绩效指标的记分卡理念,即平衡记分卡(Balanced Scorecard)｡BSC将企业绩效评价井然有序地分为财务､顾客､企业内部业务流程以及企业学习与成长等4个维度,而所有的评价方法都旨在实现企业的一体化战略｡BSC把战略放在了公司管理过程的核心地位,它以一种深刻而一致的方法描述了战略在公司各个层面的具体体现,实现了财务与非财务的平衡､短期与长期的平衡､前置与滞后的平衡､企业组织内外不同群体利益的平衡｡2003年(BSCPL)Balanced Scorecard Collaborative Pty Ltd的调查统计显示:在全世界范围内有73%的受访组织正在或计划在不久的将来实施平衡记分卡｡虽然平衡记分卡最初的焦点和运用是改善盈利组织的绩效评价,但平衡记分卡在改善政府机构和非盈利组织的绩效评价上具有更好的效果｡

(二)BSC用于服务型政府绩效审计评价标准构建的可行性

新公共服务理论强调政府应从战略的高度思考问题,行动要具有民主性｡具体到我国就是要建立服务型的政府,落实科学发展观､人本管理,促进社会的和谐发展｡而BSC也把战略放在了组织管理过程的核心地位,平衡记分卡既提出了绩效指标的设置必须能够落实组织的战略,又强调了绩效的日常管理(Norton,1996)｡BSC将组织战略目标转化成可描述性的关键业绩指标(KPI)体系,横向将指标分解到财务维､客户维､内部运营维､学习与成长维4个关键维度当中,纵向将指标按公司､部门､团队､个人进行层层分解,以确保组织各层次目标与组织目标相一致｡因此平衡记分卡的战略目标转化与细分对于非营利组织的目标多元化和业务计划都有很好的指导作用,组织可通过平衡记分卡开展战略目标的反馈与学习,既能检验目标的正确性,又能对偏差目标作及时调整｡无论从思考问题的高度还是和谐与平衡的追求上,二者都有相同之处｡

因此,应用BSC原理构建我国服务型政府绩效审计评价标准能够及时､客观､全面地反映政府战略目标实施的结果和程度,其内在的因果关系也为问题分析､审计建议的提出提供了一个逻辑严密的追踪过程｡但BSC毕竟是基于企业战略绩效评价的经验总结,因此应用于政府绩效评价时必须根据政府部门的特点进行适当调整｡

三､基于BSC的服务型政府绩效审计评价标准构架

(一)评价维度的构架

根据新公共服务理论的核心理念重新调整服务型政府绩效评价的维度名称和逻辑顺序｡

首先将公民置于政府绩效评价的第一个维度｡公共服务型政府的使命的出发点和落脚点都应是公民的满意,政府改革和管理都应是公民导向的,依据新公共服务理论政府应“服务于公民,而不是服务于顾客”,应将“追求公共利益”作为价值定位的优先顺序,因此以“公众”代替“顾客”,并将其置于评价维度的最高层,以体现与企业的不同｡

然后依次是内部流程､学习与成长｡公众的满意度来源于良好的政府运行流程,流程的有效运行依赖于学习与成长维度的人员素质､畅通透明有效的信息系统等的支撑,因此根据BSC的因果链关系将内部流程和学习与成长分别放在公众维度之下的第二和第三个维度｡

最后是财务维度｡将财务作为最后一个维度是基于以下几点的思考:首先,公共财政实力决定了公众服务需求的供给总体状况和满足程度,其次,服务流程的改进和学习与成长的实现都需在预算资金的约束下来进行,再次,公共受托责任的有效履行离不开经济性的追求,正如新公共服务理论强调“公共行政中公共利益居于主导地位,效率和生产力等价值观不应当丧失,但应当被置于民主､社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中”｡最后,经济､高效的公共行政又能在现有公共财政实力的基础上提供更多的高质量的公共服务,取得最大的公众满意度,实现社会的和谐发展｡这样,一个基于BSC的服务型政府绩效审计评价标准构架就在逻辑关系上形成了一个自上而下又能自下而上的良性互动系统｡

(二)评价指标的设置

在公众维度,政府核心的任务从战略发展的角度识别当前环境下公众的各种需求以及需求的特性,并提供服务满足公众的需求｡因此从政府绩效评价的公众角度看,核心的结果评价指标的应该是公众满意度,而公众的满意度取决于政府公共服务的属性指标｡公共服务属性指标又可细化为公共服务的回应性(能否识别需求与提供情况)以及及时性(效率)､服务的便利性､服务的质量､服务的态度､服务的公平性和服务的民主性(选择权､话语权､服务质量的反馈及处理)等相关指标｡

内部业务流程维度是决定政府所提供公共服务的属性产出的关键环节｡是政府服务能力和水平的核心体现环节｡在保证公共行政结果理性的同时,也必须关注公共行政的过程理性｡因此从实现政府的使命——社会和谐发展,公众满意,深入落实科学发展观的视角看,服务型政府的运营流程的一般包括:服务需求的识别､设计或改造服务流程､向公众提供服务､后续服务保障机制(质量反馈机制和问责机制)｡因此其具体评价应考虑以下几个方面:服务需求的社会调查机制,服务需求的预测机制;服务流程设置的科学性(职责明确,分工合理,部门协调配合,执行顺畅,服务高效);服务流程的质量保证措施,服务流程的规范性,服务流程的法规遵循性,服务流程的人性化,服务流程的透明化､服务流程的互动性,服务流程的电子化水平;服务反馈渠道和问责机制,同时还要考核突发事件的应急处理机制｡

学习与成长维度是支撑内部业务流程和提供公共服务,获得公众满意,实现社会和谐发展的基础,因此从服务型政府改革的需求出发,应着力通过业务培训打造高素质干部队伍和人才队伍,再造政府的行政文化——服务､民本､互动､热情､创新､责任;加强信息系统建设和改造以支持政务公开､公平､高效的需求;调整组织架构,进行管理制度创新,推行绩效管理,不断深化干部人事制度改革,民主､公开､竞争､择优,形成干部选拔任用科学机制｡因此其评价指标包括:职员的满意度､职员综合服务素质的提高､职员的改进建议和采纳次数､信息系统与流程需求的匹配程度､组织文化的改变程度､各种管理制度的设置的适当性和有效性等｡

财务维度旨在考核政府在提供服务时应树立成本意识和资源环境意识,遵循经济性原则,降低施政成本,节约开支,减少对环境的破坏和污染,实现可持续发展｡因此该维度指标可设置年度经费预算､行政经费占财政支出的比例､年行政成本､人均行政成本､各种资源的有效利用情况､各项行政经费控制目标实现情况､各项行政经费增长情况､服务的单位成本和服务的成本收益分析等指标｡

(三)评价权重的分配

评价权重的分配会因公共行政价值定位的优先顺序不同而体现不同的权重,也会因政府不同阶段的发展重点和部门服务属性的不同而有所差别｡具体到审计实务中可采用层次分析法和问卷调查法等进行,并根据实践反馈不断进行调整｡

总之,平衡记分卡原理为我们进行政府绩效审计评价指出了一个科学､灵活的思路框架,面对情况各异的被审对象,我们不能确定统一的指标体系,也不存在统一的权重,一切因组织而异,没有固定的模式可以套用,即使同一组织在不同的历史时期也会有所不同｡因为卓越的绩效评价系统对每个组织都是独特的,必须按每个组织的需要和特点“量体裁衣”,这既是开展绩效审计面临的难题也是其魅力之所在｡这就需要审计人员在实践中不断地探索､总结和修正,秉承服务的理念,并就评价问题与被审计单位进行充分沟通､协商,取得被审计单位的支持与配合,才能更快更好地推进我国绩效审计实践的开展｡

主要参考文献

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