我国地方政府公共行政成本支出存在问题与对策

韦子平

摘 要：长期以来，我国政府，特别是地方政府在行政管理活动中不计成本的现象比较突出，无论是在财政支出的范围上还是结构上，都存在不合理的现象，行政成本的意识较差。20世纪末期以来，西方国家普遍实行了以降低行政成本为目标的行政改革，提高了行政效率，增强了社会对政府的认同和支持。西方国家行政改革所取得的一系列成效加剧了中国政府参与国际竞争的压力，同时促使我国更加关注政府的运作成本。

关键词：地方政府；公共行政；成本

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）02-0073-06

地方政府是行政学、政治学和宪法学中的重要范畴，国内外学者对地方政府概念的理解存在着很大差异。英美学者认为，地方政府的本意即地方自治组织；日本学者一般用“地方公共团体”表述地方政府；而我国一般用“地方国家机构”或“地方政权机关”。依照宪法和习惯，我国地方政府指地方国家行政机关，系狭义语。本文所称“地方政府”是从最广义的范围上使用的，是泛指除中央政府之外的各级区域性国家政权机关。

一、我国地方政府公共行政成本支出的主要问题

（一）行政层级偏多，行政成本攀升

现代世界各国均依照该国政权的行政级次设置相应财政。每个级次的财政有其支出范围和相对独立的财政活动。根据行政级次进行支出分类，就形成了财政支出的行政结构，也称为行政层级结构。我国政府行政层级设置状况是：由中央、省（直辖市、自治区）、市（自治区州、地区行署）、县（不设区的县级市、自治区）和乡（镇）等五级政权构成，与之相适应，财政支出由中央、省级、市级、县级和乡（镇）级五个级次组成。其中，省及省以下的财政支出统称为地方财政支出。这样，财政支出的行政结构显现出纵向配置财政资源的特征。

地方行政管理层级设置过多，必然要求对口设置机构，政府机构和官员数量也就相应增多。当前我国财政支出困境的突出表现是财政供养人口失控，规模庞大且增长迅猛，财政不堪重负，使财政支出运行表现出“吃饭财政”的特征。政府规模通常可以从三个方面考察——行政机构规模、行政人员规模、行政费用规模。以行政费用规模来看，我国行政管理费随着政府管理社会事务的增加和社会经济的发展而不断提升，特别是进入20世纪90年代以后，行政管理费增长更快，1991年我国行政管理费支出为414.01亿元，2000年达到2768.22亿元，净增2354.21亿元，是1991年的6.7倍（见表1）。

从资料看，除北京、上海、江苏等个别省市外，大部分省份行政管理费和地方财政支出在逐年增加，行政管理费所占比重也呈增长趋势，其中四川省行政管理费占地方财政支出的比重最高，2003年高达12.91%，而且继续保持增长的态势。有资料显示，改革开放以来，我国各级地方政府财政支出占GDP的比重不断下降的同时，其中的行政管理支出却不断上升。其增长速度大大高于财政支出的增长速度，增长率平均每年17.7%,与财政支出的平均增长率12.3%相比，高出5.4个百分点。在财政支出总额一定的情况下，行政管理费所占比重的增加，必将挤占其他的支出项目，影响政府对其他领域的投资；而行政管理费占GDP比重的上升表明，尽管人民创造的财富——国内生产总值随着经济的发展在不断提高，但是维持政府机构正常运转的费用增加得更快。

（二）职务消费失范，政治资源浪费

职务消费，也称公务消费，指的是行政机关工作人员在履行公务过程中所发生的费用，如交通费、接待费、差旅费、考察费等。职务消费是保障公务活动正常进行的经济基础，是行政成本的重要组成部分。从职务消费的角度来说，2004年我国职务消费已经占到了全部财政支出的38%以上，严重挤占了财政资金，成为各级财政经费支出的一大负担。在国外，职务消费一般只占国家财政收入的3%至6%。改革开放20多年来，全国财政总收入从1978年的1132亿元到2005年的3万亿元，增长了约28倍。而1978年我国政府机构的行政管理费用，还不到50亿元，这与今天的7000亿元相比，20多年时间，公务员的职务消费增长了140多倍，所占全国财政总收入的比例从4%上升到38%以上。世界各国的行政管理支出、财政支出、GDP之间都有着密切的正相关关系。但反观我国的情况，一方面是财政收入、财政支出占GDP比重的快速下降，另一方面却是行政管理支出占财政收入、财政支出比重的节节攀升。（见表2）

这种过度的职务消费，必将增加人民的财政负担，并带来财政扩张的“挤出效应”，对国民经济的协调发展产生不利影响。近年来，我国的教育、医疗保障等方面投入不足，已经引起巨大的社会反响，成为威胁我国经济稳定和社会安全的隐患。

二、我国地方政府行政成本过高的原因

我国地方政府行政成本过高的原因非常复杂，笔者主要从政府规模、公共政策制定、预算编制、行政审批等视角进行解析。

（一）地方政府规模膨胀——基于公共选择理论的分析

目前，我国政府官员规模膨胀与数量扩张主要表现出这样一些特征：其一，相对国家财政支出而言，官员膨胀是财政贫困性膨胀。其二，相对于政府机构而言，官员膨胀是非政府机构“准政府官员的膨胀”。其三，相对于现代科学技术的发展与要求，官员膨胀表现为低素质官吏队伍恶性膨胀。其四，相对于公共管理的终极目标效率而言，官员膨胀表现为低效率官吏队伍整体性膨胀。

公共选择理论采用方法论上的个人主义和政治活动中的经济人范式等理论工具来分析中国政府规模膨胀和增长原因，考察政治制度的特征、政府预算决策过程中政治家与官员的行为、关系来阐释政府预算不断膨胀的原因。公共选择理论认为，人类社会由经济市场和政治市场组成，西方主流经济学认为，在经济市场上，个人受利己主义的支配去追求自身利益的最大化，在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的、超个人利益的，提倡截然对立的“善恶二元论”。公共选择理论用经济学的方法和基本假设，把人的行为纳入统一的理论分析模式，认为在经济市场和政治市场上，同一个人受不同的动机支配并追求不同的目标在逻辑上是矛盾的，从而撤除了传统的西方经济学和政治学的樊篱。从这两个基本理论前提出发，我们就可以从单个官员的动机和官员制度提供的利益的角度，来阐释政府机构膨胀和公务员队伍扩张的原由。传统政治文化中的“官本位”的价值取向，影响着历代人们的政治心理和择业动机。“学而优则仕”广泛而深刻地影响着人们的思想和行为，“官本位”意识在社会中充当着基本的价值尺度，这种根植于人们精神血脉中的政治文化，在市场经济尚不发达的转型社会中，仍然主导着人们从政的动机。我国目前的公务员制度不完善，公务员除了工资册上的收入以外，还有潜在的利益和工资以外的收入。正是由于这些灰色收入的效用与其他的职业所获得效用相比有一个正数的差额，人们就有跻身政界的动力。这个差额越大，人们从政的积极性越高，公务员的队伍就越庞大。

（二）公共政策制定缺乏科学化和民主化

行政管理的过程，实际上也是一个不断决策的过程。公共政策制定的民主化和科学化密不可分。政策制定的科学化是政策制定民主化的目标，政策制定民主化是政策制定科学化的保证。政策制定的民主化和科学化是现代公共政策制定的一个重要价值取向，它追求社会公正，强调公民参与。

地方政府具有双重角色，一方面，它要作为中央政府在当地的派出和代表机构，贯彻中央政府的大政方针政策，维护和促进国家利益；另一方面，它又要作为相对独立的权力、经济实体和当地人民的代表，维护当地利益，促进本地区经济社会的全面发展。地方政府在政府体系中起着承上启下的作用，承担着公共决策的繁重任务，其公共决策质量的高低对中央政府大政方针的有效贯彻、当地社会稳定和经济、社会文化等的持续、快速、健康发展具有十分重要的作用。决策的失误直接导致行政成本增加，给财政带来巨大浪费。作为政府体系的重要组成部分，地方政府必须要维护和发展公共利益。但是，由于公共决策中局部信息和全局信息的差异、地方政府官员的“经济人”角色和多重责任、义务、制度缺陷、不良社会历史文化影响等主客观原因，特别是分税制下，由于地方政府自身利益最大化目标以及地方财政的收支矛盾，再加上地方税收体系不健全，我国地方财政在实际操作中存在不少违法、违规现象。在经济社会转型期，由于新旧观念冲突导致人们思想行为上的失衡与混乱，由于新制度不配套、不健全而导致人们无法对长期收益进行有效预期等原因，从而促使全社会短期行为大量出现，地方政府在公共决策中的短期行为（如节日工程、形象工程等）也颇为多见，导致财政浪费，对改革、发展、稳定局面、政府的公信力和合法性基础都造成了损害，并且此种行为还有愈演愈烈之势，已经引起越来越多人的关注与忧虑。

（三）地方政府预算编制缺乏科学性

预算管理是影响财政能力差距和财政支出结构的重要因素。目前，我国许多地区仍采用基数法编制预算，本年支出在上年支出的基础上调整确定。政府部门本身总是有追求预算支出最大化的倾向，由于缺乏竞争和信息不对称，公众对政府的监督能力较弱，下级政府一般可以说服上级政府接受不断扩张的支出规模，因此，财政支出总量往往有增无减，支出项目也往往只增不减。因此，基数法强化了财政支出总量与结构之间优化互动的关系：在基数法下，本年财政支出受到上年财政支出的制约，在财政支出存量既定的前提下，只有财政支出的增量才可能用于促进经济社会可持续发展的项目，从而促进财政支出结构的优化。我国的财政资金分散为预算内资金、预算外资金、制度外资金。因此，财政资金的管理分散，上级政府和公众对财政资金监督不力。为保证一些经济、社会发展所必需的支出，如农业方面的支出、文教科卫方面的支出必须随着财政支出的增长而增长，其实质在于对地方财政支出结构的强制性规定，这是中央政府在财政资金管理分散、监督不力情况下的必然做法。

（四）地方政府行政审批制度改革滞后

随着市场经济的发展和各行各业的兴盛，政府管理的社会事务日益庞杂，审批涉及的范围越来越广，在行政改革上体现了公共行政的价值取向。社会主义市场经济的不断深化发展，暴露出行政审批制度的弊端。很多地方政府部门为了迎合改革，盲目地追求减少项目数或者单减与自身利益无关的，而有利可图的却保留，这样只是做做表面文章，远没有达到改革的公正、效率和反腐的目的。目前我国的行政审批设置多、滥，重复设置现象非常严重。据统计，由国务院部门审批的事项有2094项，省一级政府审批的事项也有2000多项，涉及到公安、工商、卫生、环保、农业、交通、城建、文化等绝大多数政府部门和几乎所有的行业。虽经改革，但是有的地方变相地进行保留，行政审批制度改革难以达到公共行政的基本目的。这种为改而减的改革，并不能真正地起到作用。目前行政审批制度改革还没有处理好数量与质量的关系，改革目标单一、模糊，一味地追求削减审批项目的数量指标，而忽视了科学性和合理性、长远性和现实性的有机结合。审批制度改革是一个互动过程，没有质量上的保证，数量上也很有可能出现反复。因此，一定要将数量与质量合理结合。

三、控制我国地方政府公共行政成本过高的对策

在地方政府的发展过程中，要坚持用科学发展观指导政府工作，运用系统论，解决好局部和全局的关系，运用可持续发展理论，解决好发展和生态平衡、环境保护的关系，运用唯物辩证法，解决好人才战略、经济发展与社会发展的关系等等。只有这样，才能降低政府工作的社会成本，取得政府工作的长期效益。

（一）职务消费货币化

职务消费在政府运行成本中占有十分重要的地位，几乎占了整个政府运行成本的一半以上。我国公务员职务消费问题集中反映在政府运行成本中的人力成本结构不合理和公务成本的盲目膨胀、运行效率低下。因此，提高政府工作效率、减少政府运行成本、促进政府廉政建设的一个重要核心，就是要强化对职务消费的核算，规范职务消费。所谓职务消费货币化，是指利用市场经济条件下利益机制的杠杆作用，通过堵、疏并举，建立激励和约束双管齐下的机制，引导和调整职务消费的行为和取向。在我国，实行职务消费货币化是一场革命，既是对传统职务消费观念和职务消费方式的变革，也是对职务消费者个人利益的调整。既保证了官员的既得利益，又符合国际潮流。改革方向是职务消费方式货币化、额度标准化、行为规范化。

（二）整合监督体系，加快法制建设

法制作为现代社会的基本治国原则，是现代公务员管理追求的目标和发展归宿。运用这一法则，目的在于规范政府公务员的行政行为，保证公务员的行政活动与执法活动的合法性，开辟公务员系统的良性发展渠道，减少政府部门的失误和偏差。除了在立法层次上的法制建设外，更重要的是法制行政。法制行政（Rule of Law）不完全等同于依法行政（Rule by Law）。法制行政是在依法行政的基础上，确立法治在公务员行政中的最高地位，实现行政合法化与法律效益的有机统一。法治行政的根本要义在于维护社会的公正，“法律面前人人平等”，法治行政要实现政治、经济、社会生活规范化、制度化、科学化、和谐化的目标。因此，加快我国公务员职务消费立法工作已是刻不容缓！

（三）改革薪酬制度，完善配套措施

职务消费问题的核心问题可能在于公务员薪酬制度不够健全和社会保障制度不成熟。2006年《政府工作报告》指出：“改革公务员工资制度，在清理规范津贴补贴的基础上，建立国家统一的职务与级别相结合的工资制度和工资正常增长机制，完善艰苦边远地区津贴制度。”2006年7月1日正式实施的《公务员工资制度改革方案》实行国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，完善机关工人工资制度，形成科学合理的工资水平决定机制和正常增长机制，建立适应经济体制和干部管理体制要求的工资管理体制，实现工资分配的科学化、规范化和法制化。同时要把社会保障制度建设列为我们预防职务消费失范的配套措施。在新加坡和香港等国家和地区，住房保险、医疗保险、养老金等社会保障措施已经成为公务员重要的预期收入。高昂的养老金对公务员有着很强的牵制作用，已经成为反腐败的一项有力武器。

（四）合理设置行政层次，再造政府管理流程

过去，由于政府管理的信息化和网络化程度不高，为了增进信息沟通和保证层级节制，不得不增加设置中间行政层次。现代科技发展极大地改进了信息沟通状况，它为减少地方政府管理层级、促进地方政府贴近基层提供了客观可行性。在全面建设小康社会的新时期，有必要适当减少地方行政层级设置，促进地方政府从善政逐渐走向善治。按照市场经济的要求和现代管理的理念，从加强宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理四大职能出发，对政府架构重新进行科学设计和流程再造。要全盘考虑政府管理机构的总体布局，在优化组织结构与强化内部管控的基础上，减少管理层次，精简职能部门，缩短办事流程;要剥离政府机关中的后勤服务部门，实现后勤服务的社会化，使政府管理像现代企业管理那样科学、合理、高效。建议实行省直管县的制度，加速事业单位改革，对政府的公共行政服务中心、综合执法等工作进行规范。

随着信息技术的发展和应用，电子政务已成为科学、简单、实用的管理手段，有利于提高政府工作人员素质、优化政府管理结构、增强政府信息共享、促进政府职能由管理型向服务型转变。因此，政府政务工作流程的再造要和推行电子政务结合起来，从而进一步提高政府工作效率，降低政府成本。

适当缩小省区规模，增设省级行政建制。省级政府在我国地方行政体制中居于重要地位。在现行地方行政区划下，新疆、内蒙古、四川等地理大省(自治区)，其辖区面积相当甚至超过了西班牙、法国、德国等欧洲大国；河南、山东、四川等人口大省，其人口规模接近一个亿，远远超过了所有欧洲大国的人口规模（俄罗斯除外）。治理这些地理和人口大省，几乎相当于治理欧洲大国。由于省级政府辖区面积太大、人口太多，为了维持合理的管理幅度，就不得不增加行政层级设置，此举导致行政效率低下，行政成本上升。从国外经验和实际管理需要出发，我国的省级建制可以增设至50-60个左右，其中包括直辖市可增设至10-15个。从操作可行性看，缩小省级建制规模不会遇到太大阻力，现在的许多省份本来就是由几个省合成的。增设省级行政建制具有以下好处：首先，它根据形势、交通、辖区面积等因素合理划分省区，有利于促进行政区与经济区相协调；其次，划小省区有利于遏制地方保护主义，有利于打击和遏制地方分裂势力；再次，划小省区有利于缩小省与县之间的管理幅度，从而为缩减地方行政层级奠定基础；最后，划小省区有利于促使省级政府贴近基层，有利于让人民更好地参与政府管理，有利于完善社会主义民主监督体制。

改革“市管县”体制，实行市县分设分治。借鉴发达国家的大都市区管理体制，中国行政体制改革的可行思路是：改革“市管县”体制，实行市县分设分治。即市政府只管理城市自身，除了郊区县之外，其它县改由省政府直接管理。改革“市管县”体制的基本思路，就是要建立地方自治型公共行政体制。地方政府的使命在于执行地方公共意志，行使地方公共权力，制定地方公共政策，管理地方公共事务，生产地方公共产品和服务，满足辖区居民的公共需求。废除“市管县”体制之后，市在法律地位上将与县平行，县将直接掌握县域范围内的公共事务管理权力，把握地方经济和社会发展自主权。这样我国的地方行政建制将从四级减为三级，即实行省县乡三级政府的地方行政管理体制。当然，随着区域经济的发展和城市的自然扩张，一些大都市也可以逐渐兼并周围的县，将其改为“市”管理的“区”。同时，有些县随着经济发展和城镇化水平的提高也可以改为“市”。在推进市县分治的过程中，现行的“市”和“县”的行政级别可以暂时保持不变，以避免因机构和人事变动引起个人利益的重大变化。

改革乡镇政府模式，实行基层自治。就乡镇政府的改革定位看，可以考虑取消乡镇一级政府，将它改为县市级政府派出机构(准行政层级)，由县市政府承担乡镇管理的各项职能。乡镇政府改为派出机构的好处在于：首先，它将会精简一半以上的行政编制，从而减少乡镇管理成本、减轻农民税费负担；其次，派出机构的地位并不影响国家权力在乡镇的运行，乡镇派出机构由县市财政统收统支，还可以保障公安、司法、教育、计生等经费开支；再次，乡镇和街道都作为派出机构，有利于统一城乡行政建制。在撤销乡镇一级政权的基础上，可考虑将基层自治从“村民自治”扩大到“乡镇自治”，即由居民直接选举产生乡镇自治机构和乡镇长，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

（五）硬化预算编制执行，改革行政审批制度

中国政府行政成本偏高的原因是多方面的，而其中行政审批制度是造成高成本的主要原因之一。繁琐的行政审批程序使政府机构设置臃肿，人员增加，不仅直接导致政府行政效率低下，更因行政经费开支庞大而带来行政效益的降低。目前，中国政府降低行政成本的突破口应该是减少行政审批，审改的重点是重塑政府治理理念，转变政府职能，由管制型政府向服务型政府转变，大力发展社会中介组织，增强社会公众对政府行为的影响力。改革的难点在于如何进一步调动地方政府及其职能部门的积极性，如何对地方政府的损失进行适当补偿，以减轻改革的阻力。为此，笔者提出如下对策：

重塑政府治理理念，转变政府职能。审批改革要基于政府治理理念的重塑，最重要的是政府职能转变，改变政府权力至上的观念，普及民主、平等和公平的法治理念是审改的前提。只有政府部门及其人员树立了民主精神和服务意识，实现行政主体的权力责任并重的意识转变，在此基础上才能建立服务型政府。在这一过程中，政府职能的转变是至关重要的。行政审批制度改革是以转变政府职能为自己的直接价值取向的，或者说，审改的直接效应就体现在政府职能的转变方面，在某种意义上，行政审批制度改革与政府职能转变是同一个问题。职能转变了，该管不该管的范围也就明确了，审批制度改革就会以此为方向和目标。

实现配套制度改革创新。首先，要建立行政主管权与利益脱钩、与行政责任挂钩的制度体系。通过质询、述职和信任案等系统的、实质性的制度安排，强化人大作为国家最高权力机关的法定地位和政府行政权力的责任地位；其次，建立科学合理的财政体制，切断审批与利益的联系，建立合理的部门财政预决算体制，将审批与收费分开，严格实行“收支两条线”,并完善机关财务集中结算制度；再次，要强化政府的政治责任，建立政府官员承担与职权相应的政治责任制度，如建立完善行政首长引咎辞职或责令辞职、罢免的责任制度，同时，也应进一步健全公务员因违法失职、滥用职权、贪污腐败等行为而受到行政处分和刑事处罚的责任制度。

（六）规范政策制定体系，实现民主化、科学化

完善公众参与机制和舆论监督机制。公众参与政府决策的水平与程度不仅是监控系统是否成熟的标志，也是民主化和法治化的标志。因此，在大力推进政治文明建设的进程中，必须注重公民的政治参与水平与能力。逐步健全社会公示与听政制度，特别是重大事项的决策。近年来，我国一些地方政府在有些问题决策时采用的社会听证制度，收到了良好的社会效果。但社会听证制度在我国仍处于起步阶段，整体上还很不完善，往往形式大于内容，今后应力求重大事项不听政不决策，扩大社会公众参与主体，对关系到公民切身利益的重大决策，必须吸收各方主体参加，通过对话交流直接沟通，使公众了解决策，参与决策制定，实现对决策的监督与制约，保证决策的民主与科学。舆论监督机制被称为“无冕之王”，其信息披露的聚集效应，舆论的导向性，传播的广泛性，影响的潜在性，往往成为政府工作不断改进的重要动力，是防止政府决策随意性、主观性的有效途径，也是保证政府决策科学化、民主化的重要手段。因此，在不冲击我国根本政治制度的前提下，应加大对现实重大决策失误及损失进行曝光、批评、评论的力度，从而促进政府决策的改进与完善，提高决策的科学化、民主化。

改进决策评估机制。决策评估机制作为一种外部制约机制，其评估的好坏直接涉及决策的去留和决策主体的奖惩，必然牵动决策主体的神经。针对评估机制的问题，必须从组织制度、人员素质、评估方法、手段等方面加以改进和提高，加强对决策主体和决策过程的监控。建立独立的评估组织，注重其制度化建设，将其纳入法制化、程序化的硬性约束轨道。注重评估方法的改进，变结果评估为执行评估，对政策执行过程进行跟踪评价，将决策评估的结论合理利用，使其真正成为衡量决策者工作成败得失的重要标准。

完善决策责任追究机制。目前，我国很多地方的政策制定者对其决策主观性、随意性、机械性的制约还远远不够，导致很多决策频频失误而又无法追究责任，并形成恶性循环。政策制定的失误尤其是高层决策失误所造成的损失，可能比行政不作为或滥用行政权力的行为危害更大。因此，各级政府及其工作部门在接受人大、政协、司法和社会各方面监督的同时，加强政府自身的层级监督，以及监察、审计等专门监督，强化行政责任追究。必须加强责任追究的立法工作，使责任追究有法可依，真正用法律制度来约束决策者的决策行为，明确决策者的权责义务以及决策失误所应承担的法律责任，充分发挥民主集中制的议事规则和制度。

责任编辑：黄 杰