关于作为自决权主体的“人民”之解读

王英津

摘 要：自决权发展为集体人权以前，自决权的主体是殖民地和其他被压迫民族的人民；而在自决权发展为集体人权以后，自决权的主体是任何一个国家的所有人民。

关键词：自决；自决权；自决权主体；自决权的所有；自决权的行使

中图分类号：D990 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）02-0064-05

自决权主体问题是自决权理论中倍受争议的重要问题之一。自决权是只能被反对殖民主义或帝国主义压迫的殖民地和其他被压迫民族所享有，还是也可以被人类学意义上的其他民族或人民所享有？换言之，谁来自决？“正如历史经验所表明的那样，自决学说的‘自我经常是怀疑、模糊和冲突的客体”［1］，如果不弄清谁享有这项权利，过分地扩大或缩小权利主体的范围，不仅为实施自决权原则带来困难，还会使滥用此项权利或原则者有了可乘之机。为此有的学者指出：“如果对自决的主体以及效力范围不能给予严格的界定，那么逐层类推的自决诉求就很有可能导致一种无限制的自我表达权观念以及超自由主义的无政府状态，最后陷入‘造反有理的窠臼。”［2］为此，本文对自决权主体问题再做进一步的探讨。

一、围绕着“人民”含义的论争

国际法律文件尽管对自决权主体都做了一般性的规定，而且有的文件还对若干特殊的权利主体做了列举，但它们对有关权利主体的范围、具体含义和确定标准都未做出精确的说明。在这一问题上，理论与实践中长期以来存在广泛的分歧。对于“人民”的具体所指，目前学术界没有一个普遍接受的说法。有的学者认为，“人民”是泛指的，是指任何一个国家的全体人民。而有的学者则反对这种观点，认为“人民”是特指的，是指殖民地人民和其他被压迫民族的人民。

主张“人民”泛指者认为，《世界人权宣言》虽未提及“自决”一词，但它接受了人民的意志是政府权力的基础这一原则，这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以无记名投票的方式，按相当自由的投票程序来进行。这一原则在1976年生效的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》中得到更具体、更明确的表达。两个国际人权公约的第1条第1款均用的是：“所有人民都有自决权。”尽管早在1960年的《给予殖民地国家和人民独立宣言》中已有相同的表述，但在那时它是特指殖民地人民。现在世界上绝大多数殖民地已经独立，因此，应认为这里的“人民”是泛指的。上述两个国际人权公约的相关内容实际上是把自决权也赋予了独立主权国家中的人民，从而使之普遍适用于公约的所有缔约国。因而人民自决权具有广泛的适用性，人民不仅有权选择是否独立，而且也有权选择政府。这意味着它是一种连续性权利，而不是仅仅在独立时才表达的一次性权利。它使国家很难再以主权为由妨碍其治下的人民自由地表达意愿与寻求基本人权。

反对“人民”泛指者认为，虽然两个国际人权公约大都使用“人民”一词，但是其第l条的规定并没有给“人民”下任何定义。“所有人民都有自决权”，这种不加限定的措辞在实践中一定会引起公约条文的解释问题。印度等国家担心不限定自决权的适用范围可能导致一国的种族、宗教、语言等少数者要求行使自决权。于是，他们在签署两个国际人权公约时专门对此做出声明：“……‘自决权一词仅适用于在外国统治下的人民，不适用于主权独立国家或一个人民或民族的一部分，这是国家统一的根本。”［3］汉南姆教授指出，在1945年后的非殖民化运动时期，“人民”的含义主要是并且通常仅仅是指欧洲以外的前殖民地居民。［4］我国白桂梅教授认为，自决权的持有者还是应该限定在殖民地人民的范围内。在这个范围内，自决权的主体（即殖民地人民和其他被压迫民族的人民）和国家的关系是比较简单的，随意扩大是不恰当的，也是不符合实际的。［5］在现行国际法上只承认殖民地人民、被压迫民族和被外国占领的领土上的人民享有自决权。

二、双方论争之评析

关于自决权主体的不同主张分别受到政治、法律、历史、文化、经济、社会及其他许多方面因素的影响，体现了各种认识和利益之间的广泛分歧，应从多个不同角度加以认真地分析和对待。从历史上看，关于“人民”内涵的争论一直贯穿两个人权公约第1条起草的整个过程。以前苏联为代表的一些国家坚持缩小自决权的适用范围，尽量将其限制在殖民地人民的范围。一些西方国家，特别是像法国、英国、比利时那样的老牌殖民主义国家，反对限制自决权的适用范围，更反对将其仅限于殖民地人民。由于当时各国对“人民”的解释实在难以达成一致，以致于影响到了自决权的条款最终能否写进国际人权公约。国际人权公约没有给自决权下任何定义实际上是一个妥协的产物。然而，国际人权公约没有给“人民”下定义毕竟是它的缺陷。根据上下文能够对“人民”做出完全不同的解释，就是这种缺陷的最好证明。应该说，学术界关于自决权主体的争论，既没有输家，也没有赢家。尽管如此，这一争论为如何界定国际法上的自决权主体问题开阔了新的思维空间，加深了人们对这一问题的认识和理解，也为人们进一步探索如何解读国际法上这一模糊规定提供了依据和基础。但双方在争论过程中也暴露出来了许多的问题或不足。

首先，在双方讨论问题的出发点上，都将自决权的所有与自决权的行使等同了起来。在各方看来，只要拥有自决权就可以随意行使，所以，反对“人民”泛指者从维护国家主权和领土完整以及反对外来干涉的角度出发，竭力主张将“人民”解释为殖民地人民和其他被压迫民族的人民；而主张“人民”泛指者则从肢解他国或强权干涉的企图出发，竭力强调将“人民”解释为任何一个国家的全体人民。由于双方将自决权的所有与行使混同为一体，所以双方都在“谁拥有”这个问题上极其敏感。事实上，他们忽略了“权利的所有”与“权利的行使”并不是一回事，拥有某项权利并非一定可以随意行使该项权利。按照笔者的观点，双方所争执的不是一个层次的问题。

其次，从双方的论证及其依据来看，各方都存在着问题。就主张“人民”泛指者来说，他们将两个国际人权公约第1条解释为“内部自决”的内涵。笔者对此不予苟同，特别是不苟同他们将国际法上的自决权解释为：人民不仅有权选择是否独立，而且也有权选择具有代表性的民主政府，并认为它是一种连续性权利，而不是仅仅在独立时才表达的一次性权利。这些将自决权向“内部自决权”方向的解释，是有问题的。事实表明，这种解释是对国际法上人民自决权原则的曲解。正如有的学者所分析：“主要由西方国家倡导的这种人民自决权，由于存在着引起强国干涉他国内政的可能性以及瓦解一些现存国家合法政府的危险性，因此没有得到联合国成员国的一致支持。由于第三世界国家国内的民族问题较发达国家更为尖锐，民主制度也远不如发达国家完善，因此无限制的人民自决权只会给它们带来混乱。正是在它们的影响下，联合国大会从未在事关选举这类重大政治问题上放弃专属国内管辖的立场。”［6］笔者主张，还是在现行国际法的框架内来解读国际法文件的有关规定，才是符合国际法的。反对“人民”泛指者的论证也存在着瑕疵。比如，有的学者在论证“所有人民都有自决权”与“殖民地人民和其他被压迫民族的权利”的关系并不冲突时说，全世界的人民只有殖民地人民和其他被压迫民族没有行使自决权，因而自决权的持有者也就只有殖民地人民和其他被压迫民族了。从上述表述来看，该论证也是有缺陷的，至少这个论证欠周延。比如，在一个还没有被殖民化的君主专制的国家里，其人民有没有自决权？如果没有，怎么解释“所有人民都有自决权”？如果有，人民是如何行使的？至少按照这种论证逻辑，是比较难回答这个问题的。更何况，这也是一个国家的内政，从国际法的角度也无法回答这个问题。那又怎样解释“全世界的人民只有殖民地人民和其他被压迫民族没有行使自决权”这一论断呢？

再次，反对“人民”泛指者将自决权主体限制于殖民地和其他被压迫民族，其初衷是好的，但是他们过于片面地理解了民族自决权。民族自决权是国际法的一项基本原则，所谓基本原则就是能够构成国际法的基础，并贯穿于国际法各个领域的规则，如果民族自决原则主体仅限于殖民地和其他被压迫民族的人民，便难以被称为基本原则。况且，自决权已成为国际法上的集体人权。既然是人权，那就应当是普遍性的权利。倘若把自决权界定为属于殖民地人民的权利，那它就不是普遍性的权利了，因而其也就称不上人权了。另外，这种限定在殖民地和其他被压迫民族的人民的阐述有悖于联合国的实践和《联合国宪章》的解释。因为尽管《联合国宪章》第1条第2款并没有就此做出规定，但2526号决议却明确指出，宪章第1条第2款的这一权利是针对所有人民所规定的一项普遍性权利，无论其是否是殖民地和其他被压迫民族的人民，都享有这一权利。因而，笔者认为，将自决权的主体限于殖民地人民和其他被压迫民族是不合适的。

第四，双方的观点都不能全面地解释“两个不同时期”的自决权主体问题。自决权在国际法上的发展可以分为非殖民化前期和后期两个阶段。在非殖民化前期（20世纪40年代中期至60年代中期），国际社会的自决实践基本限于政治非殖民化领域。在非殖民化后期（20世纪60年代中期至20世纪末殖民主义被消除），许多新独立国家积极主张维护自身的主权、独立和领土完整，反对外来干涉，促进本国社会、经济和文化的全面发展。面对前期，反对“人民”泛指者将殖民地、托管领地、非自治领地和尚未取得独立的其他一切领地内的人民视为自决权的主要的、甚至是唯一的权利主体。而面对后期，主张“人民”泛指者认为所有人民或民族均享有自决权，主张对自决权的主体做非常广泛的解释。但是，双方都不能作出让对方信服的解释。反对“人民”泛指者不能很好地解释后期的自决权主体问题，而主张“人民”泛指者不能很好地解释前期的自决权主体问题。

三、“人民”含义之解析

“人民”的具体含义是什么？怎样理解国际法关于“人民自决权”中的“人民”呢？在评析上述论争的基础上，笔者就“人民”的含义做如下解析：

1.解析的理论工具

依据权利的所有和行使相区分的理论，权利的所有和行使是两个不同的概念，在实际运用中必须将他们区分开来。就像国内法上的申诉、控告等权利一样，虽然拥有但一般不去随意行使这项权利，只有出现个人权利遭到侵害时，才去行使这项权利。我们不能因为拥有申诉、控告等权利，就随时随地都可以去行使。如果我们将这一理论适用于自决权主体的分析，那就要求我们将自决权的所有和自决权的行使区分开来。必须认识到，拥有自决权是行使自决权的基础，但拥有自决权并非一定能够行使自决权。自决权的行使条件是出现被殖民主义统治的情形。也就是说，只有出现被殖民主义统治的情形时，才可以去行使它。如果一个国家没有出现被殖民主义统治的情形，它的人民就不能够去行使自决权。

2.解析的内容要点

第一，以自决权发展为集体人权的标志性事件——1966年两个国际人权公约的通过为基本分界线，在自决权发展为集体人权以前，自决权的主体是殖民地和其他被压迫民族的人民；而在自决权发展为集体人权以后，自决权的主体是任何一个国家的所有人民，这里的“所有人民”既包括殖民地国家和其他被压迫民族的人民整体，也包括任何一个独立主权国家的人民整体。需要说明两点：一是这里的人民与其所属的国家所实行的政体没有关系，就某些专制国家里的人民来说，无论其国家是否存在殖民化的状态，他们也都拥有自决权。需要强调的是，一个被殖民化的“专制国家”里，其人民行使自决权后所建立起来的国家也未必是一个民主国家。这一点与自决权原则并不冲突，因为，如前所述，国际法上的自决权的真正含义是去殖民化，至于去殖民化以后，人民选择的政府形式是民主政体还是专制政体，那是一个国家的内政，国际法不加干预。否则，就有干涉他国内政之嫌。二是能够作为自决权主体的“人民”应界定为“任何一国之全体人民”，这里的“人民”是一个国家内所有人民所组成的整体，而不是其中的一部分人。

第二，在自决权发展为集体人权以前，自决权的主体（即殖民地和其他被压迫民族的人民）在拥有自决权的同时，也具备行使自决权的条件，因而对于殖民地和其他被压迫民族人民的自决权来说，“拥有即可行使”。但在自决权发展为集体人权以后，情况就显得比较复杂。又分两种情形：一是相对于“所有人民”中“殖民地和其他被压迫民族的人民”来说，他们拥有自决权的同时也可以行使自决权，这种情况与自决权发展为集体人权以前自决权主体行使自决权的情况相同。二是相对于独立主权国家的人民来说，他们虽然拥有自决权，但不能随意地行使自决权，即“拥有但限制行使”。只有出现了他们被殖民主义统治的情形时，他们才可以行使其自决权。从这一意义上说，独立主权国家的人民的自决权更多地发挥着“防御”殖民主义的功能。

第三，从整体来看，自决权发展为集体人权以前，其所有者总和是殖民地和其他被压迫民族的人民，其行使者总和也是殖民地和其他被压迫民族的人民，在这一阶段，自决权的所有者和行使者在总体数量上是重合的。在自决权发展为集体人权以后，自决权的所有者总和——“所有人民”既包括独立主权国家的人民，也包括殖民地和其他被压迫民族的人民，而其行使者总和却只是殖民地和其他被压迫民族的人民，在这一阶段，自决权的所有者总和和行使者总和在总体数量上是不重合的。

3.解析的法理依据

第一，联合国大会的有关决议均规定：“所有人民都有自决权”。人权事务委员会在有关人权公约涉及民族自决的评论中明确表示：自决是所有人民的权利。［7］从自决权的国际实践也可以看出，在非殖民化的前期，倡导民族自决原则的直接目的是为了铲除殖民主义，实现殖民地人民的独立建国，因而民族自决原则主要适用于外国统治下的殖民地人民和其他被压迫民族的人民。但在自决权发展为集体人权以后，特别是到了非殖民化后期，自决权的适用范围已不仅仅是殖民地和其他被压迫民族的人民，而是所有国家和领土——独立的、托管的或非自治领土——的所有人民。倘若此时再将民族自决原则理解为仅仅适用于外国统治下的殖民地人民和其他被压迫民族，这不仅不符合联合国有关文件的本意，而且与国际社会的具体实践也不相符合。

第二，要界定两个国际人权公约第1条中使用的“人民”的具体含义还必须要考察当时国际法作出这一规定的历史背景和“立法”动机。当时的背景和动机是将自决权发展为国际法上的集体人权。通过对自决权发展为集体人权的背景和历程的考察，可以肯定地说，“所有人民都有自决权”中的“人民”应该是“任何一个国家的全体人民”。因为只有将“所有人民都有自决权”中的“人民”界定为“任何一个国家的全体人民”，它才能称得上是集体人权。众所周知，人权是普遍性的权利；如果不是所有人的权利，而是一部分人的权利的话，那是特权，而不是人权。所以，规定“所有人民都有自决权”是与人权及人的基本自由密切联系在一起的。只有它是“所有人民”的权利，它才能是普遍性的权利；只有它是普遍性的权利，它才能称得上是国际法上的人权。据此，笔者主张将自决权界定为“所有人民”（既包括殖民地和其他被压迫民族的人民，也包括独立主权国家的人民）的权利，而不仅仅是“殖民地和其他被压迫民族”的人民的权利。

四、解析内容及方法的意义

首先，可以更好地分析和评价论争双方的观点及其依据。笔者认为，上述关于“人民”论争的双方所争论的不是一个层面或侧面的问题。主张“人民”泛指者主要是从“拥有”自决权角度来看问题，认为所有人民都有自决权；而主张“人民”特指者主要是从“行使”自决权的角度来看问题，认为自决权是殖民地人民和其他被压迫民族的人民的特有权利。只要我们将权利的所有与行使区分开来以后，就会很清晰地发现上述论争双方的问题之所在。他们分别是从不同的两个侧面（一个是权利的所有，另一个是权利的行使）来解读自决权主体的，更严格地说，他们所争论的甚至不是同一个问题。笔者认为，从权利所有的角度说，自决权的主体是泛指的，即“所有人民都有自决权”；而从权利行使的角度来说，自决权的主体又是特指的，即只有殖民地人民和其他被压迫民族才可以行使自决权。

其次，可以更好地来解读自决权在不同条件和不同时期的基本功能。国际法上的自决权与非殖民化有着密切的关系，在出现外来殖民主义统治的国家里，对于其人民来说，他们处于外来民族压迫或奴役的地位，因而也就具备直接行使自决权的条件，因此，可以说其人民自决权的功能主要是“去”殖民化；在没有出现或已经消除外来殖民主义统治的国家里，其人民自决权不具备直接行使的条件，但它并不是可有可无的，其自决权的功能主要是“防”殖民化。基于此，我们也可以说，在非殖民化时期，自决权的主要功能是“去”殖民化；在后非殖民化时期，自决权的功能主要是“防”殖民化。不要将其他与殖民化无关的内容也纳入到自决权的范畴。

再次，可以更准确地理解有关国际法律文件中“人民”的具体所指。如前所述，在自决权发展为集体人权以前，自决权的主体是殖民地人民和其他被压迫民族的人民；而在自决权发展为集体人权以后，自决权的主体是任何一个国家的全体人民。据此，笔者认为，《联合国宪章》第１条第２款以及第55条前文对自决权的表述：“尊重人民平等权利及自决原则”，虽然在这里自决权主体不妨解释为所有民族国家的人民，但重点显然是在殖民地人民及其他被压迫民族的独立自主方面。同样，1960年《给予殖民地国家和人民独立宣言》第２条所说的“所有人民都有自决权”，也是指殖民地人民以及其他被压迫民族的人民。然而，在1966年两个国际人权公约制定后，各在公约第１条分别规定的“一切人民的自决权”的范围都理所当然地被解释为包括两个公约的所有参加国人民在内，而不仅仅是指殖民地和其他被压迫民族的人民。1970年的《国际法原则的宣言》和1975年的《赫尔辛基宣言》也都采用了同样的表述并能从上下文中确认同样的概念内涵。可以说，自从在1976年两个国际人权公约生效之后，任何民族国家的人民自决权也都已经变成了实证法上的权利，这里的自决权所有者应是任何一个国家的所有人民。

需要进一步说明的是，国际法的调整对象原则上（除个别领域外）不涉及国家内部的人民，它只以主权国家为调整对象，而不以国家内部的人民为调整对象。因为按照国际法理论，国家有四个要素，人民仅仅是其中的一个要素；国家是属概念，而人民是种概念。那么，这里的国际法为什么涉及到了人民呢？因为一个国家一旦出现被殖民统治的情况，其主权就被破坏了，若按照国家构成的四要素学说，这时的国家也就不再是完整意义上的国家。在国家已不存在或基本不存在（更准确地说，国家虽存在但其主权不完整）的情况下，国际法要想赋予现已不存在的“原来国家”以恢复主权状态的权利（即自决权），也就只好赋予“原来国家”境域内的全体人民（亦即后来被殖民统治的人民）了。所以，国际法是在国家不存在或基本不存在的情况下而涉及一国内部的人民的，否则，它一般不直接涉及国家内部的人民。因此，我们不能因为这里涉及到了国家内部的人民，就把它看作是“内部自决”的依据，这是不科学的。

参考文献：

［1］［英］戴维•米勒、韦皮•波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［K］.邓正来译.北京:中国政法大学出版社,1992：693.

［2］季卫东.宪政新论——全球化时代的法与社会变迁（第二版）［M］.北京:北京大学出版社,2005：388-389.

［3］Hurst, Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination, The Accommodation of Conflicting Rigths, rev. ed., University of Pennsylvania Press, 1996，42.

［4］Hurst Hunnum, Self-Determination as a Human Right, in Richard Pierre Claude and Bum 3 H. Weston, Human Rights in the World Community: Issues and Action,1992,179.

［5］白桂梅.国际法上的自决［M］.北京:中国华侨出版社,1999：102-103.

［6］任东来.政治世界探微［M］.北京:北京大学出版社,2005：277.

［7］Report of the Human Rights Committee, General Assembly Official Records,39th Session,Sup.No.40(A/39/40),142.

责任编辑：钱国华