从治理理论看外语基础教育的制度变革

汪庆伟

改革开放30多年来，中国的外语教育事业取得令人瞩目的成绩，具体表现在以下几个方面：第一，外语教育主体的结构与数量分别日趋合理化与规模化。外语教育主体按照现代建构主义的理论，既包含教育者，也包含受教育者，因此，本文所说的教育主体结构合理化是指教育者的年龄结构、知识结构和智能结构都呈现出多元化的特点，而区别于改革开放以前教育者的结构不合理的现象。同时在受教育者方面，受教育者不仅关注于传统的知识灌输，而且更加强调知识中的文化与价值理念。而在数量上，师生数更是增速极快。第二，外语教育的研究领域和内容不断拓宽。第三，外语教育教学的方式和方法不断创新，初步实现了外语教育的网络化。第四，与国外教育机构和研究机构的交流不断紧密，国际性的合作日益增多。上述进步都极大地促进了中国外语教育的发展。

一、外语基础教育制度的结构难题

我国外语教育制度是教育制度的一个子系统，既包含我国教育制度的一般缺点，同时也存在自身的问题。具体来说，在教学层面上，教学师资总体水平依然较低，考核模式单一，教育主体之间的互动没有得到充分体现，且外语教育功能定位不清。课程建设层面，教材内容和结构比较单一，缺乏对地方教育实际水平与受教育者实际的外语水平需要的考虑。评价方式上，也存在重学习结果、轻学习的过程，强调数量化评价，忽视表现性评价和成长记录式评价，以年度考核为主，平时成绩权重较低，应试倾向仍然较为严重。课程管理上，强调外语教育的必修性，而忽视了受教育者的实际语言需要，进而造成教学资源的浪费。教育政策与规划上，虽然早在1964年国务院领导下成立的外语规划小组起草了外语教育七年规划纲要，第一次提出英语为我国学校教育的第一外国语，但是由于外语教育政策没有明确的教育政策规划，导致俄语人才过剩，从而浪费大量的教学资源。在当前尽管明确了外语教育的中心，但由于人们对英语的过度强调，反过来又造成了其他语种教育的教学资源减少，因此，当前我国还缺乏对外语教育的重点和投入的合理规划。

显然，上述问题分别反映出教学结构中教师与学生、管理结构中的国家与社会和校企办学结构中的国家、企业与社会的关系没有符合当前社会对于学校外语教育的要求。由于上述问题涉及到社会中各主体之间的关系、主体内部结构之间的关系，若从传统的政府主导思维去解决上述问题，必然仅仅发挥到政府的作用，而忽视了社会中的各种团体和组织的作用。同时，要理顺市场与学校之间的关系，经济学视角的市场化建议并不能为解决外语教育的产业化提出行之有效的出路。因此，笔者试图采用20世纪90年代初开始兴起的“治理”理论，以“治理”的视角对中国学校外语教育的结构进行分析，提出相关的建议。

二、治理与外语基础教育制度改革

“治理危机”是20世纪80年代末由世界银行针对非洲的发展问题而提出的一个概念，而“治理”在此后的应用日益成为一种用于处理国家与社会关系、管理与发展的理论。英语中的“治理”一词(govemance)源于拉丁文和古希腊语，有别于“统治”(government)，原意为控制、引导等义。对于“治理”一词的理解，诸位名家都持有不同看法。按笔者的理解，大致可归纳为三种类型的定义：第一，从“治理”主体出发，认为“治理”是由社会、国家和社团公共合作的过程，实质上是否定了传统的以“政府”为核心的“统治”。如罗茨指出了“治理”主体至少包含国家、公司、私人部门等。而罗西瑙则指出治理是一种由共同目标支持的活动，管理主体并非政府。而第二种观点则从治理的内在要素出发，试图对“治理”的内涵与外延进行讨论。如斯托克在《作为理论的治理：五个论点》一文中就指出治理的五个方面：治理的来源、治理的手段、治理的责任划分、治理下的结构关系与治理的评价标准。第三种观点则以俞可平为代表，认为“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益”。治理是一种权力在多元主义前提下，实现公共利益最大化的一种活动。

总的来说，讨论“治理”的诸多界说，其内涵至少包含如下两种推论：其一，“治理”是当代对约束政府边际和主张社会自治而产生的一种理念，而且“治理”是针对政府与市场的双重失灵而提出的一种强调技术性的词汇，与管理联系的更为紧密。按照体系结构一功能的视角，可对“治理”进行三个层面的分析。体系层面上，“治理”理论要求约束政府边际，尽管政府具有最高的合法性，但并不否定其他主体的合法性。“治理”不仅仅是指政府将职能移交给社会团体、大学等社会性机构负责，而是要求发挥政治体系中的多元主体地位，即社会的每一个层次机构都应该具有相关职能的合法性。从该意义出发，合法性实际上是由政治体系中组织将统一的合法性进行多层分割，使得在“分”的基础上，产生对政治体系的更大的“认同”。过程层面上，政府之外的各种组织被授予更多参与公共决策制定、综合，甚至部分的执行权力。这主要是因政府的功能实际上可由社会组织执行，而且在管理效率上更加合理。政策层面上，在法治的前提下，通过非政治性的社会化活动。使社会成员自觉履行政策，减少政策执行的成本。

其二，“治理”的视角必然要求“善治”的实施。而“善治”正是“治理”内涵要素综合作用的最大功能的发挥。按照俞可平的理解，“善治”的理想状态就是指“概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”。那么，如何实现“善治”，或者“善治”在哪些方面要求采取措施?按照汪向阳、胡春阳在《治理：当代公共管理理论的新热点》一文中的观点，治理还意味着社会的管理与传统的政府主导型管理模式相区别的，就是在“治理”视角下的社会治理是属于一种网络结构的管理活动。因此，“善治”应该实行具有“自主性”、“多元性”、“透明性”、“有效性”、“服务性”等特点的政策。

第二，治理的“多元性”要求在学校治理的过程中，充分发挥治理主体的多元性，为外语教育制度的改革提供动力支持。治理主体的多元性主要体现在受教育者与教育者、学校资本的流入问题上。当前教育结构中，受教育者由于在知识学习过程中，处于被动地位，因而无法自觉地参与到治理的主体中来。按照现代教育学“双主体”论的理解，主张受教育者进行“自我教育”，同时加强教育者与受教育者之间的合作与互动，使教育目标最大程度的实现。具体来说，学校应当充分发挥外语学习者和学习社团的功能，同时在教育活动中也要积极发挥教育者组织的作用，如西方发达国家教师存在着各种各样的教师联合协会。这样，一方面学生社团能够充分实现学生的自主学习的目标，另一方面教师联合会则可对学校教育改革和维护自身的权益上，进一步促进外语教育的发展。

第三，注重学校治理中的“服务性”。“服务性”是指在政府角色进行转换之后，更多的社会力量参与到学校的管理中。在这种新的权力分配与职责划分的基础之上，在否定传统的“一元”权威后，社会力量和政府要获得公众对其治理的认同，即取得某种“合法性”，必然要求上述主体进行合作，同时也必须转变治理的手段与形式，以受教育者为核心。在现代“治理”理论的指导下，各种学校团体组织，包括教师联合会、工会和研究机构等都有权力对学校的管理提出建议，并享有一定领域内的执行权，因而在行政与社会力量的相互制衡中，双方都会在谈判和协商的基础上，对学校教育的发展起到重要作用。而且在现代社会主义市场经济中，随着民办学校的增多，以及学校人才引入机制的更加开放和灵活，教师流动将成为越来越普遍的现象。而现在学校中教师的聘用与人事变动，很大程度上属于行政部门进行管理，行政部门服务质量水平较低。治理的“服务性”则可以解决上述问题。同时，由于受教育者自身的能动性在“治理”的前提下可以充分发挥，且学校管理部门转变了传统的办学理念，从而能够更好地提高受教育者的服务水平，从而维护了受教育者的权利。总之，学校对“服务性”的重视，将从根本上维护外语学习者与教育者的利益，进而有利于治理主体多元性的实现。

当前我国学校外语教育制度中管理结构、教育结构、监督结构和政策结构分别存在着管理主体单一、教育主体关系异化和教学结构陈旧、教育主体相互缺乏沟通和信任以及决策过程中决策过程缺乏社会多元力量的参与等问题。面对这种情况，治理理论为我们提供了解决上述问题的新视角。治理理论要求在体系层面约束政府边际，政策层面，在法治的前提下，通过非政治性的社会化活动。使社会成员自觉履行政策，减少政策执行的成本。而在过程层面上，政府之外的各种组织应更多地参与到学校外语教育政策的制定活动中。因此，依据治理内含的“自主性”、“多元性”和“服务性”的要求，通过正确处理外语教育管理活动中政府与社会、教育者与受教育者的关系，能够使我国外语教育制度从根本上取得新的发展。