电力行业规制政策的变迁及启示

陈富良　徐　涛

摘 要：在传统的自然垄断行业划分中，电力行业是具有强自然垄断性的，然而随着经济的快速增长，原来是垂直一体化电力垄断企业的生产力已经跟不上增长的需要，因此世界各国开始了电力行业的规制改革，主要的思路体现在引入竞争与完善政府规制方面。中国电力行业的改革，从政企合一，到产业重组，再到市场监管经历了不同的阶段。本文对各个时期电力行业政策的绩效进行分析，总结电力行业规制改革的经验与教训，为电力行业的进一步改革提供借鉴。

关键词：电力行业；行业规制；规制政策

中图分类号：F062．9 文献标识码：A

文章编号：1000-176X(2009)02-0050-05

一、文献评述

对电力行业的规制一直是规制经济学研究的重要领域之一，因为电力行业在规制理论中是作为传统的自然垄断产业来看待的。史忠良，陈富良分析了传统电力行业垂直一体化格局的成因，认为电力不可储存性和需求的多变性、与主要能源投入物有关的环境和社会成本、电力产业的资本密集性和巨大的沉淀成本、电力输送和分销的自然垄断性、各种电力供应垂直业务之间所需要的高度协调性，决定了在规制改革前电力产业基本上是垂直一体化的垄断组织结构，即一个厂商垄断整个行业产品或服务的生产、输送和销售的所有环节。

随着技术进步，引起了产业技术经济特征的变化。王俊豪认为随着市场的发展，市场交易的扩展，垄断性产业的市场范围也不断扩大，当较大市场范围的总需求超过了规模经济的边界后，这些垄断性产业就可以由多家企业竞争性经营，从而为垄断性市场结构转变为竞争性市场结构创造了市场条件。这些都要求垄断性产业不同类型业务与不同企业间的协调政策，将从以政府规制为主的协调转向以利用市场机制为主的协调。在电力行业改革过程中，对电力企业的规制必须与改革的步骤相匹配^[1]。史忠良和陈富良对现代电力监管体制具有的特征做了如下描述：独立性，政监分离，放松经济性规制，加强垄断环节的社会性规制，法律授权，依法监管，有效监督和制衡机制。

打破垂直一体化产业格局的同时，在市场方面引入竞争与在规制方面的分权与集权问题成为影响产业发展的重要因素。干春晖和吴一平对电力改革中的分权化规制做了详尽的分析，揭示了规制分权化形成的深层次原因是中国电力严重短缺加上中央财政资金不足，无法建设足够的装机容量以满足国民经济发展的需要，因此，中央以投资权转移为开端，逐渐将电力规制权利下放到地方。但他们用1979—2002年中国电力行业的相关资料进行了计量分析，结果表明规制分权化对电力行业并未产生任何影响，也就是说，规制无效或效率低下^[2]。2003年电监会的成立是电力产业规制的一个新的起点，在实现了政企分离、厂网分开的基础上，规制的重点转向了行业的准入规制与价格规制。①有的文献已经指出了现行电力行业价格规制的不足之处，如徐金发和朱晓燕提出我国电力行业价格方面存在价格形成缺乏经济学基础，规制价格不能刺激电力经营企业自觉提高经营效率，以及价格体制改革滞后等问题^[3]。

在电力行业不同规制工具的绩效分析方面，Cubbin & Stern利用28个发展中国家1980—2001年的面板数据检验发现,明确的规制法律和高质量的规制体制的存在与供电部门的绩效呈显著的正相关^[4]。另一方面,Zhang et al．利用36个发展中国家1985—2003年的面板数据发现电力规制效果并不明显^[5]。国内学者近两年也开始关注电力规制效果的实证研究。

在电力产业垂直拆分后经济及技术各方面的绩效分析以及私有化、竞争化与规制之间的依存度方面，david parker和colin kirkpatrick（2008）利用36个发展中国家的数据进行了分析，并依次考证了在提高电力部门经济效率方面，私有化，竞争与规制三者所起到的作用。他们得出：竞争化能给电力产业带来最大的效率，因此他们也认为很多国家在还没有实现充分竞争化的条件下，就盲目地进行私有化的改革，这样往往不能达到理想的效果。

在规制机制设计方面，廖进球和陈富良提出，发达国家电力产业的激励规制总体上没有脱离报酬率规制。产生这些差别的原因包括规制承诺、产业集中化、技术变革、生产率增长、服务质量的关注以及外部性等方面的不同。并且认为如果对电力产业的特性在规制设计中加以考虑的话，尤其是当他们取得更多的激励规制的经验之后，对这些产业的规制也可以向纯粹形式的价格上限演进^[6]。

这些文献在电力改革的各个方面都进行了一些有意义的研究。但是，系统总结我国电力行业规制改革的经验教训的文献则不多，由此引发了本文的构想。

二、电力行业政策的演变形式及过程

1．我国电力行业规制改革的起点及演进

改革开放以前，我国的电力行业与其说是一个典型的自然垄断行业，不如说是一个典型的行政性垄断行业。1978年以前，在重工业发展战略指引下，中国政府将所有的企业收归国家所有，电力行业自然也不例外。这个时期，电力行业的所有权结构也只有一种——国有产权。国有电力企业在制定电力收费与提供电力服务的时候拥有排他性特权，电力企业集生产、传输和分配活动于一身，这些垂直一体化的企业被置于电力部的监督之下。在新中国建立以后至1978年以前，电力行业的主管部门在名称上几经变迁，曾先后出现过燃料工业部、燃料化学工业部，而改革开放以后，则经历了电力部，发改委及电力监管委员会。电力企业被组织成一个科层式统一的国家体系。电力部是电力行业的直接监管部门，根据国家能源战略的需要，组织电力生产、电力运输、配给以及电力销售，并且在宏观上，还包办电力技术研发，电力工厂选址，设计和建设，每日调度和终端配额的分配。这是中国电力行业政策在改革开放之初的起点。

改革开放以后，对应于计划经济体制和垂直一体化电力工业结构的政府管理体制，已经不能适应新形式下电力行业发展的要求。在这样的背景下，电力行业的大举改革始于1985年的电力行业监管分权化，此时中央政府采取一系列政策降低电力生产的进入门槛。多元化投资来源政策鼓励省和地方政府投资于其自有的电力生产，因此省和地方政府被允许获得更多的对电力分配和当地电力发展的控制权。1985年，国务院出台了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，电力工业开始了第一轮改革。包括实行以“电网国家管，电厂大家办”、“谁投资、谁用电、谁得利”为方针的集资办电政策以及在管理体制上实行省为经营实体，中央政府逐步放松对电力工业主要是电源建设的进入监管和价格形成之前、之中的监管，给地方政府适当放权，以中央政府和多个部委为主的各级地方政府共同管理。

针对政府与企业边界不清晰的问题，以及垂直一体化管理在经济效率上的一些弊病，1997年开始的进一步改革，重点就在于将政府行政管理与企业经营分离开来。在电力产业方面，中央政府实施了三项主要的改革措施：首先，中央政府于1998年取消了电力部。电力部的全部生产性资产股份及企业责任由国家电力公司接管；电力部的管理和制定政策的职能被移交给新建立的国家经济与贸易委员会电力司。其次，国家电力公司被重新组建，从一个管理部门变成一个公司。最后，国家电力公司在6个省电力生产市场实施批发市场竞争。这一时期电力规制完全是分权化规制，每一个省的电力行业规制分别由省经济与贸易委员会负责，规制权利完全由中央政府移交给省政府。

2．电力行业发展与规制政策的现状

在分权化改革并不能取得预期效果的同时，电力改革必须走向另一个方向才能摆脱低效率，适应国家经济增长的需要。

2002年，根据国务院批准的《电力体制改革方案》，对原国有电力垄断企业——国家电力公司实行根本性重组：将原国家电力公司的发电资产重组为华能集团公司、大唐集团公司、华电集团公司、国电集团公司和电力投资公司这5家发电企业，同时，将原国家电力公司的电网资产重组为国家电网公司和南方电网公司。另外，还成立了中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司四家电力辅业集团公司。2003年成立的电力监管委员会是电力规制改革的一个良好开端，它是中国吸收国际经验，实施现代化电力规制制度的起点。电监会是一个相对独立且集权化的监管机构，地方政府与企业所形成的利益集团无法运用行政手段影响其政策的实施。

在电力行业规制重新走向集权化管理的同时，为了打破垄断，积极运用市场竞争机制，提高经济效率，我国在吸收国际上发达国家电力行业改造的先进经验之后，将具有自然垄断性质的电力行业进行细分。将整个电力生产行业中的发电、输电、配电、售电业务拆分，可以将自然垄断性较弱，或者说具有竞争性的业务放开。这一阶段改革以建立全国竞争性电力市场为目标，电力行业的管理体制、管理方式、企业组织结构和市场主体在这个过程中都在形成新的格局。这个过程从宏观的角度看是我国电力行业规制改革的大致过程。关于这一过程各阶段的主要特征参见表1。

2007年5月31日，国家电网通过协议向国电集团等转让920万千瓦发电资产，转让价格为187亿元，该发电资产涉及到包括7家上市公司在内的38家企业。显然，国电647项目资产的最终协议转让，意味着厂网分离改革基本破题。(注：数据来源：电力体制改革网http://finance1．jrj．com．cn/news/2008-02-14/000003284949．html。)这虽然比2002年提出的要求2年内变卖转让迟到了3年左右，但其意义则相当深远。

从某种程度上讲，647项目资产的最终转让表明，发电侧的市场化改革框架基本构造完毕，中国电力体制改革即将进入第二个环节——输配分离、配售分离阶段。下一步在发电侧的改革重点主要是清理国电公司旗下各省级和区域电网公司近年来新建的以各种形式存在的“三产”发电项目。如果说厂网分离是发生在发电企业与国家电网、南方电网间的外部改革，那么以输配分离和配售分离为主的售电侧改革则是电网公司的一场脱胎换骨的革命。显然，在电网公司高度垄断的情况下，在售电侧推进改革的阻力将会大得多。因此，接下来改革是否能顺利推进关键就在于是否能妥善处理各方利益集团。

三、电力行业政策改革各阶段的绩效分析

当今发达国家与发展中国家为进行电力产业改革而采取的各类方案，都旨在期望能达到以下三个目标：第一，私有化。第二，竞争化。第三，发展与完善规制机构的规制水平。由政府的直接规制过渡到建立一个独立的或者说相对独立的规制主体。这三项政策工具是相互影响的，如果操作顺序及搭配不同，会呈现出不同的绩效结果。

对我国电力行业政策改革各阶段绩效分析也可以从上述三个方面入手，在这里，我们还是按照文章第二部分的思路，把我国电力行业政策改革分为三个阶段，即分权化与集资办电阶段、政企分离改革阶段与垄断企业拆分逐步引入竞争阶段。

1．电力行业规制分权化改革（1985—1997年）的绩效

干春晖和吴一平对我国电力产业的分权化与集权化规制做了实证分析，计量结果表明，分权化的规制制度几乎没有产生任何正面效应，也就是说规制低效率。那么，为什么在改革开放之初为了打破电力行业生产及监管垂直一体化结构，而采用的集资办电，分权管理会没有好的经济绩效呢？第一，虽然在这一阶段，电力改革朝着国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的方向进行，但垄断问题依然存在，只是由过去的电力行业是“政企合一”的垄断，变成现在的市场垄断问题。竞争虽然已经存在，但是对市场发展起到的作用非常有限。第二，治理结构不完善的国有电力公司占据市场的主导地位，市场操纵力量强大，监管法制不健全，市场规则不清晰，政府职能并没完全退出，私有资本很难与这个垄断势力抗衡。第三，在分权的条件下，易产生利益集团的合谋，对区域外电力供给设置壁垒等行为，也是导致规制低效率的一个重要原因^[2]。

在这一阶段，进行的变革主要有两个方面：一是规制机构的变革，由原先的高度集权到现在的适度放权，以省为规制实体。二是为了扩大产能，调动各个方面的积极性，鼓励“集资办电”引入了私有资本。但是市场的垄断性结构并没有改变，竞争性产业结构并没有形成，加上由于分权化改革带来的一些弊病，是这一阶段规制低效率的主要原因。

2．电力行业政企分开改革（1997—2001年）的绩效

1997年1月国家电力公司成立，中国电力行业开始走上政企分开、公司化改组之路，中国电力行业开始迈向市场经济轨道；1998年3月电力工业部撤销，电力行政管理权移交国家经贸委，在中央全面开始实现政企分开，实现了我国电力工业管理体制由计划经济向市场经济过渡的历史性转折。1999年，省、市、自治区政企分开工作开始，到2000年底全国已有近2/3的省级电力行业实现了政企分开。

随着政企分开的逐步实现，电力产业的监管也逐步走向规范。除了由于仍然是分权化规制导致的低效率外，政府与企业关系的纠正使得行业内的许多问题得到了一定程度的缓解,可以说随着规制机构地位的确立以及规制手段的逐步规范，这一阶段的改革是取得了一定绩效的。但是电力改革仍然处在打破弱监管强垄断局面的攻坚阶段。

3．电力行业垄断企业拆分及引入竞争（2002年以后）的绩效

国内有很多相关文献都已经分析到，对于电力产业而言，发电、售电业务是具有弱自然垄断性的，与具有强自然垄断性的输电、配电业务不同，是可以引入竞争与激励机制的。而且在这个弱自然垄断业务领域内，引入竞争也已取得了一些进展：第一，电力“政企分开”改革已基本完成，实现了国家、大区和省级层面上的政企分开，政府、企业和中介组织基本到位。第二，“厂网分开”改革已经基本完成，按照打破垄断，引入竞争的要求，对原国家电力公司进行了拆分，并于2002年底成立了11家电力集团公司，其中有5家发电集团公司，2家电网公司，4家辅业公司。大区电网公司和省公司的体制改革正在进行。

现阶段的改革是中国电力产业改革进程中至关重要的一步，这一轮的改革中关键的两点在于：一是成立了相对独立的电力监管委员会，对整个电力行业进行规制，解决了规制分权化带来的众多弊端，而正式走上了规制集权化的道理。二是将电力行业进行强自然垄断与弱自然垄断的划分，并在弱自然垄断的领域充分引入竞争。如前面所讲述的竞争化是自然垄断行业改革的关键，也是改革效率的保证，脱离了竞争化的私有化很难取得应有的效果。随着这一步的迈出，我国的电力行业无论是在产能还是结构方面都有了很大的发展。截至2007年底，全国220千伏及以上输电线路回路长度达33．38万千米，增长17．45%；220千伏及以上变电容量达11．60亿千伏安，增长19．59%。电力建设规模持续历史高位水平。全年基本建设新增（正式投产）发电设备容量基本与2006年持平，为10 009万千瓦。电网新增输电线路长度和变电容量均达到历史最高水平。新增220千伏及以上电网输电线路41 334千米，比2006年增加6 490千米；变电容量18 830万千伏安，比2006年增加3 482万千伏安。