中国残疾人扶贫政策的演变与评价

杨立雄　吴　伟

摘要：我国从20世纪80年代中期开始对贫困残疾人制定专门的政策规划，目前已初步建立比较规范的扶贫政策体系，但在实施过程中也存在一些问题，主要表现为重“积极性的”扶贫开发建设，轻“消极性的”安全网建设；重东部，轻西部：重工程建设，轻人力资本开发；重实物扶贫，轻精神扶贫；重新制度建设，轻现有制度整合。为此，需要建立三个层次的扶贫政策。

关键词：残疾人；扶贫；社会政策变迁

中图分类号：C913.69文献标识码：A文章编号：1000-2529(2009)01-0012-06

前言

目前，我国共有残疾人8296万人，占总人口的6.34％。涉及近五分之一的家庭。残疾人由于生理缺陷导致劳动能力低下，独立生活困难，贫困问题比较突出。据2006年第二次全国残疾人抽样调查表明，2005年，全国有残疾人的家庭户人均收入与正常家庭人均收入的比，城镇为46.35％，农村为48.80％。我国政府历来十分重视和关心残疾人扶贫助困工作，自20世纪80年代以来，发布了一系列有关残疾人事业发展的计划纲要，把残疾人的扶贫作为工作重点，通过设立康复扶贫专项贷款等一系列有力措施对贫困残疾人予以扶持，缓解农村残疾人的贫困程度，保障农村残疾人的基本生活。

一、农村残疾人扶贫政策的发展和演变

我国农村残疾人扶贫至今已走过了二十多年。这二十多年的残疾人扶贫工作可以划分为三个阶段。

(一)起步阶段(1987～1997年)

1979年，农村实行“家庭联产承包责任制”，充分调动了农民的积极性，极大地促进了农业和农村经济的发展。从1978年到1985年，农民人均纯收入增长了2.6倍，贫困人口平均每年减少1786万人，总脱贫人数达到1.25亿人。但是，与此同时，社会贫富差距开始拉大，以残疾人为主体的弱势群体的相对贫困程度加深。第一次残疾人抽样调查(1987年)表明，同当地社会平均收入相比，农村残疾人的人均收入一般低三分之一至一半左右；经济发展中等以下的地区，处于贫困线(人均收入三百元以下)的残疾人一般占残疾人总数的60％以上；贫困县残疾人一般占贫困人口的30～75％。

20世纪80年代以前，农村的扶贫政策以生产自救为主，辅以政府有限救济。1986年，农村扶贫政策转向开发式扶贫，标志着政府的农村贫困政策从消极救助政策转向积极开发政策。虽然在扶贫开发实施过程中，并没制定残疾人扶贫开发的专项计划，但残疾人一直是农村扶贫开发的重点对象。1988年3月，中国残疾人联合会成立，加快了农村残疾人扶贫工作进程。1991年，国务院批转了《中国残疾人事业“八五”计划纲要(1991～1995年)》。“八五”计划纲要提出的目标之一是设立“康复扶贫”专项贴息贷款，在400个县帮助残疾人恢复补偿功能、培训提高劳动技能、组织参加生产劳动，使其解决温饱。1992年，国家在国定贫困县以外的505个县安排康复扶贫贷款，这一新举措使200万残疾人脱贫。1996年，国务院又批转《中国残疾人事业“九五”计划纲要(1996～2000年)》。“九五”计划纲要提出的目标之一是基本解决1500万贫困残疾人温饱问题，采取专项补助办法，保障300万特困残疾人基本生活，设立康复扶贫贷款，专项开展残疾人扶贫。自1994年实施《国家八七扶贫攻坚计划》至1997年，各地大规模进行的扶贫，以及针对残疾人特殊情况设立康复扶贫贷款开展的残疾人专项扶贫，已使300万贫困残疾人解决温饱问题。1997年通过开发扶贫和社会保障，分别使162万农村贫困残疾人和108万城乡特困残疾人解决了温饱(城镇就业人数未计算在内)。

这一时期，农村残疾人扶贫政策表现为以下几个特点：

一是残疾人扶贫工作重心从城市向农村转移。自20世纪50年代起，政府一直把残疾人生活问题作为工作重心，在城镇实行了以就业为主的扶贫制度，而在农村实行了以救济为主的残疾人生活扶助制度，农村残疾人的扶贫问题主要由集体解决，政府的主要精力用来解决城镇残疾人就业问题。由于政府财力有限，农村救济水平低，救助人数少，加上随着农村经济体制改革之后集体经济的衰落，大多数农村残疾人的生活处于比较困难的境地，特别是随着农民收入的快速上升，这一问题凸显。所以，中国政府以农村残疾人作为扶贫的重点对象，首先解决农村残疾人的生活问题，抓住了问题的本质，为减少农村贫困人口起到十分重要的作用。

二是从救济向开发转向。20世纪80年代以前，我国对残疾人的扶贫助困政策以消极的社会救济为主，在一定程度上解决了重残家庭及特困残疾家庭的生活问题。但自1978年以后，农村救济人数大幅度减少，导致农村残疾人的生活状况更加艰难。而在农村实施的开发式扶贫给农村残疾人扶贫提供了宏观环境，自此，农村残疾人扶贫逐步纳入农村扶贫开发的整体计划之中。残疾人扶贫开发重点扶持有助于直接解决农村贫困残疾人温饱问题的种植业、养殖业、手工业和家庭副业；选择适合当地市场经济发展需要，与地方支柱产业相配套，兼顾残疾人特点的项目；选择的项目资金覆盖面大，效益到户到人率高，与直接提高贫困残疾人收入有密切联系；并主要通过残疾人扶贫基地辐射带动或小额信贷扶贫到户等多种形式，扶持贫困残疾人参加生产劳动，做到扶持资金、干部帮扶、扶贫项目和生产服务到户到人。

三是以社会参与为理念。20世纪80年代以前，政府对农村残疾人的扶贫助困政策并不基于平等理念，而是同情，并带有一定的歧视。它把残疾人看成是正常人之外的另类群体，认为他们无法与正常人一样通过自身的努力摆脱贫困，是需要政府扶持的人。80年代中期以来实施的扶贫助困政策，强调通过残疾人自身的努力来摆脱贫困，真正强调残疾人的社会参与。体现了平等理念。这种理念在“八五”计划的康复扶贫中尤为明显。与过去的扶贫手段相比，康复扶贫是一个巨大进步，在20世纪80年代我国对贫困残疾人先开展救济扶贫、生产扶贫，后发展到科技扶贫和教育扶贫，但都没有解决残疾人的功能障碍问题，开展康复扶贫把目标定位于残疾人贫困人口，而不是贫困地区，对于解决残疾人温饱问题更有效果。自1992年设立康复扶贫贷款，开展残疾人专项扶贫以来，国家不断加大康复扶贫贷款投入数量，到2001年底累计共投放34亿元。

比之于救济，开发式扶贫做到帮扶者与被扶贫的贫困地区的农民相结合，一方主动帮扶与另一方主动接受帮扶的相结合。但是，开发式扶贫的目标群体是有劳动能力和生产资料的贫困人口，而对于无劳动能力的农村残疾人来说不仅无法参与开发式扶贫项目中的生产劳动，而且失去了原先来自救济式扶贫的生活补助，使得贫困程度加深。而且，全国70％的贫困残疾人生活在非国定贫困县，缺少国家的特别扶持，这近千万贫困残疾人的温饱问题成为一个严重的社会问题。

(二)攻坚阶段(1998-2000年)

经过十多年的扶贫开发，农村残疾家庭贫困程度有所减轻，贫困人口数量下降。但是残疾人贫困现象依然十分严重。数据表明，1998年，全国残疾贫困人数约占全国残疾人总数的1/5，约占全国总贫困人口的1/3。其中最高的5个省为：宁夏贫困残疾人占本省残疾人数比例高达66.1％、云南也达到52.9％。造成这种现象的原因有三：一是在扶贫工作中，有相当数量的残疾人未被列入扶持对象；二是国家投入的专门用于残疾人的康复扶贫专项贷款规模较小，一些地方没有落实匹配资金，受惠的残疾人有限；三是由于大部分农村地区未建立初级安全网，许多应纳入救助的残疾人未能得到保障。

针对这种情况，1998年4月，国务院扶贫开发领导小组等部门共同制定了《残疾人扶贫攻坚计划(1998～2000年)》。攻坚计划提出：“经过三年左右的努力，通过扶贫开发，基本解决适合参加生产劳动的贫困残疾人的温饱；通过社会保障，基本解决缺乏劳动条件的特困残疾人的温饱。”同年10月，针对贫困残疾人绝大多数集中在农村的实际情况，国务院残疾人工作协调委员会等部门又共同制定了《农村残疾人扶贫开发实施办法(1998--2000年)》，提出全国农村残疾人扶贫开发的总目标是：经过三年左右的努力，基本解决适合参加生产劳动的农村876万贫困残疾人的温饱。根据这一目标，按年度逐级分解任务指标如下：1998年180万人，1999年300万人，2000年396万人。

经过两年多的攻坚，残疾人扶贫工作取得了一定成效。“九五”期间，实际安排扶贫资金25亿元，扶贫开发累计扶持贫困残疾人1327万，解决温饱829万，到2000年底贫困残疾人口下降到979万人；2129个县建立了残疾人服务分社，占全国乡镇总数的79.8％，27742个乡镇成立了残疾人服务分社，占全国乡镇总数的60％，初步形成了农村基层残疾人扶贫服务体系；全国得到康复扶贫贷款的县(市、区)数为2329个，覆盖比例达83.4％，河南、贵州、内蒙、云南等15个省(区、市)在残疾人专项扶贫中，推行小额信贷的比例都已超过70％。

这一时期的残疾人扶贫政策具有如下特点：

一是组织工作体系更加完善。残疾人扶贫攻坚计划组织工作的原则是“以省为主、分级负责、加强基层、狠抓落实”，在地方各级政府领导下。由各级残疾人联合会和扶贫办组织有关部门实施。中国残联成立了由残联领导人、教育就业部、组织联络部和发展部组成的扶贫开发工作办公室，加强了对残疾人扶贫开发工作的领导。省、地市级残联设立跨处(室)的扶贫开发协调组织，指定办事机构，加强领导与协调。在县残疾人就业服务所的基础上成立县级残疾人服务社，并在乡镇设立分社。乡镇建立残联、残疾人服务社、志愿工作者站“三位一体”的工作机构。

二是对扶贫形式进行创新。从1992年起，将残疾人扶贫到户到人具体化为“公司加农户”方式，辐射、带动到户到人。1998年，根据小额信贷投入少、见效快、覆盖面大、回收率高，适合扶持残疾人参加生产劳动的经验，积极推广小额信贷扶贫方式。同时，探索了“党政机关、企事业单位包村”，“党员、干部结对包户”，志愿者、邻里、富裕户“一帮一”、“众帮一”等做法。取得了一定的成效。

三是实施分类指导。政府将残疾人扶贫攻坚分为两类地区，即国定贫困县和其他地区。在资金保障上，国定贫困县的残疾人扶贫开发资金，在当地的扶贫资金中统筹安排，中央和地方视情况予以优先考虑和支持。地方财政给国定贫困县的残疾人联合会及残疾人服务社安排扶贫工作经费。为支持国定贫困县的残疾人扶贫工作，中国残疾人联合会给予一次性工作经费补贴。非国定贫困县的残疾人扶贫资金主要由地方投入。

这一时期的扶贫政策忽略了农村残疾人扶贫工作的长期性和艰巨性，目标要求超过当时的条件，造成预期目标与实际目标差距较大。原定通过扶贫开发基本解决1500万贫困残疾人的温饱问题，但实际解决温饱829万，只完成总任务的55％。从1998年开始，把农村876万可扶持的贫困残疾人作为扶贫攻坚的重点，1998～2000年间解决了662万贫困残疾人的温饱问题，到2000年末农村可扶持的贫困残疾人应下降到214万，但实际数字为682万。这表明，农村残疾人的返贫率相当高，也说明了农村残疾人扶贫工作的复杂性。

(三)长远规划阶段(2001年以后)

进入新世纪后，政府连续颁发了《中国残疾人事业“十五”计划纲要(2001～2005年)》和《中国残疾人事业“十一五”发展纲要(2006～2010年)》。“十五”计划提出扶持1200万农村贫困残疾人参加生产劳动，“十一五”计划提出扶持1000万农村贫困残疾人基本解决温饱，帮助中西部地区100万名农村适合参加生产劳动的贫困残疾人接受实用技术培训，扶持中西部地区25万户农村贫困残疾人家庭进行危房改造，完成32万户农村贫困残疾人家庭危房改造任务。2001年6月，国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》，同年11月，政府召开全国农村残疾人扶贫开发工作会议，部署实施国务院扶贫开发领导小组等部门共同制定的《农村残疾人扶贫开发计划(2001～2010年)》。

“十五”期间，扶贫开发累计扶持贫困残疾人1166万人，完成总任务1200万人的97.2％，解决温饱699.7万人；“十五”末，全国建立县级残疾人服务社1865个，占县(市、区)总数的65.2％，乡镇残疾人服务社18724个，占乡镇总数的43.3％。2007年残疾人扶贫基地达到3123个，安排和扶持贫困残疾人240621人，实施农村贫困残疾人危房改造工作的县有1760个，受益贫困残疾人167404人。同时残疾人生活保障制度也逐步建立。截至2008年6月，全国31个省、自治区、直辖市都已经建立实施了农村低保制度，低保对象已达3749.9万人，其中残疾人326.5万。

这一时期的农村残疾人扶贫政策具有长期性特点，具体说来表现为以下几个方面：

一是扶贫目标具有长期性。《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》和《农村残疾人扶贫开发计划(2001～2010年)》已认识到农村扶贫工作的长期性，认为我国目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，在较长时期内存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。正因为如此，此后的有关残疾人的扶贫目标有所调整，残疾人事业“十五”计划纲要和“十一五”发展纲要更多强调扶持有劳动能力的贫困残疾人参加生产劳动，尽快解决其温饱问题，而没有提出明确的脱贫目标。

二是逐步重视安全网的建设。随着有劳动能力贫困残疾人数量的减少，无劳动能力贫困残疾人的脱贫问题变得更加复杂和艰巨，特别是重残人员，从扶贫开发政策得到的收益微乎其微，而安全网的建设对其作用更大。残疾人事业“十五”计划纲要和“十一五”计划纲要中提出将残疾人纳入

社会保障体系的目标，要求：对不适合参加生产劳动、无法定扶养义务人或虽有法定扶养义务人但扶养义务人无扶养能力、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济；在农村继续实行对贫困残疾人的救济、扶助政策，保障其基本生活；有条件的地方，适当提高残疾人的生活保障水平；加强残疾人社会福利机构建设和管理。

三是重视人力资本建设。“十五”计划纲要要求继续实施一批重点工程，使510万残疾人得到不同程度的康复，欠发达地区农村70％以上的残疾人得到康复服务。残疾人事业“十五”计划纲要和“十一五”计划纲要均要求大力推广随班就读，积极发展学前教育，大力开展残疾人职业教育。目的在于提高残疾人的能力，并起到预防贫困发生的作用。

但是，由于地域间经济社会发展的不平衡性和残疾人自身特性等因素的影响，全国仍有994万农村残疾人处在贫困状态。根据对第二次全国残疾人抽样调查数据进行测算可知，贫困残疾人仍达1372万，有残疾人的家庭户共7050万户，占全国家庭户总户数的17.8％，残疾人家庭人均收入不足全国人均水平的一半。残疾人扶贫工作任重道远。

二、我国农村残疾人扶贫政策存在的问题

(一)重扶贫开发，轻安全网建设

从1986年开始的农村扶贫开发政策使1200万贫困残疾人得到不同程度的扶持，700万农村贫困残疾人摆脱贫困，生活得到改善。但是，开发式扶贫只能解决有劳动能力的残疾人贫困问题，而对于那些丧失劳动能力和不具备开发条件的地方的贫困残疾人来说不能使其脱贫，必须采用救助式扶贫和保障式扶贫予以解决。从目前的情况来看，针对农村贫困残疾人的最低生活保障制度尚不完善，残疾人的生活保障仍以家庭抚养及临时性的救助和救济活动为主，尽管从2007年以来在全国农村建立最低生活保障制度，相当多的残疾人被纳入低保体系中，但总体而言，直接依靠制度性保障的残疾人还有限，特别是低保标准外处于边缘状态的大量城镇低收入残疾人家庭和农村贫困残疾人家庭。基本保障仍然主要依靠家属、亲友邻里的帮助以及干部节日走访、党团帮扶和一些亲友临时性救济。

(二)重东部，轻西部

在残疾人数量上，2007年，绝对贫困残疾人在东中西部地区的分布比例存在明显差异，西部占47.5％，中部占37.4％，东部占15.1％。但是就残疾人扶贫资源的分配看，却呈现“东部多、西部少”非均衡发展趋势。2004年，全国残疾人康复工作办公室在全国进行的一次调查显示，东、中、西部地区残疾儿童入学率的差距是25％，农村残疾人在业率的差距是45％，贫困残疾人占当地残疾人比例的差距是64.12％。2005年，东、中、西部农村残疾人就业率分别为88.98％、80.14％、83.73％，东、中、西部残疾人受培训人数分别为172076人、77023人和97662人；农村未就业残疾人培训率分别为36.78％、15.27％、28.54。造成这种局面的一个重要原因在于东、中、西部发展差距拉得过大，东部地区各省份残疾人数量少，财力充足，残疾人得到的人均资源多，而中西部却相反。要改变这种局面，关键是要建立中央财政转移支付机制，加大对中部和西部地区的财政支援；同时扶贫政策更多地向中西部倾斜。

(三)重扶贫工程建设。轻人力资本开发

20世纪90年代以来，政府在残疾人扶贫基地建设、服务社与分社建设以及农村贫困残疾人危房改造方面安排了大量资金和服务人员，取得了良好效果。但是想要彻底走出贫困，必须进行智力扶贫。而目前我国对于贫困残疾人的人力资本投入还远远不够。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据表明，残疾人受教育水平和文化程度比1987年有较大幅度提高。但总的看来，残疾人口的受教育水平仍然比较低。15岁及以上残疾人文盲人口有3591万人，文盲率为43.29％，而全国人口的文盲率为6.72％。具有大学程度(指大专及以上)的残疾人为94万人，占全部残疾人口的1.13％，而全国人口中具有大学程度的有6764万人，占全国人口的5.18％。在6～14岁的246万学龄残疾儿童中，正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育的占63.19％，这一比例大大低于全国适龄儿童接受义务教育的平均水平(97％以上)。此外，残疾人教育政策还存在一些问题，比如特殊教育学校和特教班主要集中在大中城市，全国大多数县没有特殊学校，相当多的县没有一个特教班；残疾儿童家庭一般比较困难，而特教学校一般实行寄宿制，许多学生因交纳不起学杂费、寄宿费而辍学，因此，残疾人教育还大大滞后于我国教育发展水平。鉴于人力资本对于残疾人就业、脱贫的重要性，亟待政府增加对残疾人的教育投入。

(四)重实物扶贫，轻文化精神扶贫

残疾人作为脆弱群体往往需要社区内正规或非正规的服务和照顾，去协助他们在社区内继续过正常的生活，使其回归社会，而目前对于残疾人回归社会所做的重要准备主要是残疾人就业保障和生活保障，缺乏对残疾人的精神层次和文化层次的保障。现在我国大部分地区对残疾人的救助内容不够全面，大多集中在对残疾人的现金救助、实物救助、康复救助、就业救助、教育救助等几个方面，而残疾人所需要的救助内容远远不止这些，还需要权利救助、心理救助等。面向残疾人的最低生活保障制度只保障了残疾人的物质生活，缺乏对其心理和精神的救助，残疾人由于生理缺陷往往容易产生自卑、逃避社会的心理，而一些地区并没有专门的残疾人心理咨询机构，由于救助内容不够全面，使一些需要救助的残疾人不能获得相应的、及时有效的救助，并长期处于贫困状况之中。此外，当前的残疾人特殊教育也在一定程度上忽视了残疾人的人性情感、个性发展、能力发挥、自身价值实现等方面，特殊教育体系还需要进一步完善。

(五)重新制度建设，轻现有制度整合

从20世纪80年代以来，我国先后两次开展全国残疾人抽样调查，颁布了《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》等法律法规，出台了《中共中央、国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，实施了五个发展残疾人事业国家计划，设立了政府残疾人工作机构，制定了涉及残疾人康复、教育、就业、社会保障等各领域的政策措施。但是，在现行社会保障制度建设中，由于缺乏统筹规划、总体设计，在基本社会保障制度覆盖面窄、有效性不高的条件下，残疾人社会保障还存在着被割裂的危险。另外，对残疾人社会保障缺乏合理定位，在当前的政策框架下，忽视了对现有制度的整合。比如工伤保险没有考虑职业伤害与残疾人事业的有机结合；交通工具的强制保险忽略了对残疾人康复事业的重视；医疗保障制度的建设缺乏与残疾人福利事业的有机结合，造成许多能够通过医疗与康复措施实现康复的残疾人无法得到康复等，这些制度缺陷都对残疾人社会保障制度的总体规划以及动员和整合社会力量发展残疾人事业不利。

三、建构我国残疾人扶贫政策的三个层次

残疾人事业有其独特的要求，要实现残疾人事业的持续、稳定发展，必须有完整的政策体系予以支撑。残疾人扶贫政策应包括三个方面的内容。

(一)建立“兜底”的社会保护政策

残疾人应该纳入正常的社会保障体系之中，但是同时还应针对残疾人的特点，适当给予残疾人以优惠政策。目前，我国在最低生活保障制度的实施过程中，急需完善残疾人的分类保障措施。建议根据残疾程度、经济收入、消费需求的不同，使残疾人享受相应的最低生活保障待遇，同时适当提高对残疾人的保障水平。具体来说，对重度残疾人一般在当地低保标准基础上，上浮10％至50％的比例发放低保金，对轻度残疾人视情况增加一定数额的低保金。而对于轻度残疾人，视其劳动能力，政府开发公益性岗位，以就业保障为主。对精神病残疾人的分类救助也应成为重点保障对象。具体可以分为三种情况：对家庭贫困、有子女赡养的精神病残疾人，由政府给予部分生活补助；将无法定监护人、无固定收入、无劳动能力的“三无”精神病残疾人送到福利机构，进行集中收养；对于受到家庭歧视、虐待精神病残疾人的情况，应由政府部门出面干预。

除此之外，还需要建立具有中国特色的残疾人津贴制度。一是建立残疾人救助津贴制度。这一津贴的主要受益对象为中低收入家庭中“永久失能”的残疾人，目的是维护残疾人的“生存权”、“健康权”和“生活质量权”，从功能上体现的主要是消极补救性质。如广州市1999年实行的重度贫困残疾人专项补助金制度就属于这种津贴。广州市的做法是：全部贫困残疾人在享受全市最低生活保障补助的同时，可再领取一、二级120元，三、四级60元的贫困残疾人专项补助金。二是建立重残家庭护理津贴。国家财政应对供养重度残疾人的家庭给予相应的补贴，对集中供养残疾人的机构给予必要的财政支持；同时要出台相应优惠、扶持政策，积极鼓励社会力量参与兴办多种形式的残疾人托养照料机构，并加强规范管理。当前国内已经有这方面的实践，2006年，上海市制定了《上海市实施重残无业人员养护服务方案》，以政府购买服务的方式为3500名具有本市户籍、持有残疾人证、有养护需求的困难重残人员提供养护服务，每个残疾人每月补贴400元。

(二)完善“积极的”的贫困预防制度

除扶贫开发之外，“积极的”贫困预防制度主要包括以下几个方面的内容：

一是完善残疾人康复制度。残疾人康复是残疾人提高学习、生活、工作和社会适应能力，回归主流社会，提高生存质量的重要途径。开展残疾人康复工作应做到：(1)建立“纵到底、横到边”的社区管理康复体制。从纵向上来看，省、市、县、乡镇(街道办事处)要有领导机构和办事机构；从横向上来看，要建立社区康复站等服务机构。在农村，残疾人居住分散，交通不便，可对重度残疾人采取康复员进入家庭进行康复服务，对康复员的工作进行事后评估，按劳计酬的措施，对轻度残疾，则采取康复到村和残疾人就近训练相结合的方式。(2)充分发挥专业康复机构的优势，有计划地培训和指导当地基层康复技术人员提高康复技术水平。还可以通过与大专院校、科研院所密切合作，聘请专家等方式提高康复水平。(3)鼓励和扶持社会力量兴办残疾人康复机构。二是完善残疾人教育。针对残疾人教育水平较低的现状，需要逐步完善残疾人教育体制。(1)改善贫困地区的特殊教育条件，解决农村特别是贫困地区农村特教学校办学条件和新建特教学校问题，推进特教事业社会化，动员社会力量积极建设特教学校。(2)地方政府、教育行政部门以及残联要多渠道筹措资金，开展多种形式的扶残助学活动，建立和完善助学制度，对贫困残疾学生及残疾人子女实行奖励和补助，帮助其顺利完成学业，防止出现残疾学生因贫辍学现象。(3)拓宽残疾学生接受高一级学校教育渠道，形成学前教育、义务教育、高级中等教育、高等教育相衔接的残疾人特殊教育体系。依托职业学校和社会各培训机构的资源优势完善残疾人培训网络，有针对性地开展残疾人职业教育和培训工作，使农村残疾人培训与生产和扶贫项目相结合。

(三)建构远离“贫困文化”的社会回归体制

1959年，美国著名社会学家刘易斯首次提出“贫困文化”这一概念。他认为，贫困文化是贫困长期存在的主要根源。贫困文化实际上是对贫困的一种适应，对于长期生活于贫困中的人来说，他必须面对贫困的事实，并以这样一个事实为基础建构其生活方式、思维理念和价值体系。可见，残疾人要摆脱长期贫困，首先要打破其所赖以生存的“贫困文化”。为此要做好两个方面的工作。

一是促进残疾人环境福利。残疾人环境福利包括物质环境、人文环境、信息和交流的无障碍三个层面，其中物质环境主要是无障碍设施建设，包括城市道路、公共建筑物和居住区的规划、设计和建设要方便残疾人通行和使用，主要有盲道、无障碍电梯等；人文层面的无障碍是指营造残疾人平等参与社会生活的社会环境，消除社会排斥、实现残疾人社会交往和社会参与的无障碍；信息和交流的无障碍要求公共传媒应使听力言语和视力残疾者能够无障碍地获得信息，进行交流，如影视作品、电视节目的字幕和解说，电视手语，盲人有声读物等。公共场所的物质环境与信息、交流的无障碍两个方面的建设通过政府统一规划，增加资金投入，落实有关残疾人的各项政策就可以解决，对于残疾人家庭环境的改造，要通过积极为残疾人家庭安装方便扶手和坡道，上网语音识别器等措施来实现。而人文环境的创设则需要社会共同努力，动员社会成员普遍开展志愿者助残活动，消除对残疾人的歧视，积极营造尊重、支持残疾人事业的社会环境与氛围。

二是促进残疾人就业。截至2007年年底，全国城镇残疾人就业人数已经达到433.7万人，农村残疾人就业人数达到了1696.6万人。由于各种原因，农村残疾人就业存在种种障碍，就业人数还相当少。为此需要强化就业再就业援助机制，对贫困残疾人优先提供免费职业技能培训和职业介绍。在开展培训工作时，需要教育残疾人转变就业观念，增强竞争意识；应以劳动力市场需求状况作为残疾人职业培训的基础，调整培训结构和培训内容，提高职业培训的针对性和有效性，在充分掌握劳动力市场用工信息的基础上，以用工单位岗位需求为导向开展有针对性的定向培训；增加残疾人就业保障金用于残疾人职业培训的比例，使残疾人的职业培训和教育有可靠的经济来源和物质保障。另外，还要鼓励农村残疾人积极创业，促进以创业带动就业。对此，可以通过政府贴息，对残疾人开办的企业和经济实体进行贷款扶持，也可以利用一部分残疾人就业保障金对有一定经营规模的残疾人企业给予扶助，慈善组织还可以通过设立基金会对残疾人就业和培训提供资金资助。

责任编校秋泉