路政主体的法律地位研究

李　莉　齐春娥

[摘 要]路政主体的法律地位是指路政主体在路政法律关系中所处的位置。它是路政主体参加路政法律关系、实施法定行政职权、实现路政管理职能的重要身份标志和身份保证。路政主体法律地位的法理学界定，对规范路政管理行为，实现依法治路目标具有非常重要的作用。

[关键词]路政主体 法律地位 依法治路

作者简介：李莉， 1983年11月，女，籍贯：陕西延安；单位：长安大学行政管理专业硕士研究生；研究方向：公路行政管理。

路政主体的法律地位是指路政主体在路政法律关系中所处的位置。路政主体的法律地位对于路政主体具有及其重要的意义，它与路政主体拥有什么样的行政职权、履行什么样的行政职责、承担什么样的法律责任等问题相关。路政主体的法律地位对于路政主体具有及其重要的意义，它与路政主体拥有什么样的行政职权、履行什么样的行政职责、承担什么样的法律责任等问题相关。

一、路政主体的法律地位的界定

路政主体的法律地位是路政主体参加路政法律关系、实施法定路政职权、实现路政管理职能的重要身份标志和身份保证。明确了路政主体的法律地位，有利于保障路政职权的有序行使。

（一）以行政相对人的视角对路政主体法律地位的界定

路政主体与参加路政法律关系的非行政主体，尤其是与行政相对人的身份与地位存在明显的差别。这种差别形成的原因在于路政主体能够依法独立地享有行政职权、履行行政职责。

在路政法律关系中，主体双方的权利呈现出不对等的特征。行政相对人是路政管理活动所指向的对象。路政主体可以依法增设或限制相对人的某些权利。行政相对人如不履行路政主体为其设定的义务，路政主体可在其权限范围内依法采取强制措施。对于路政主体的行为，即使违法或不当，行政相对人也只能通过救济途径和方法予以解决，而不能否认其效力并加以抵制。

（二）以權力配置主体的视角对路政主体法律地位的界定

行政主体的行政职权和职责是法定的，“是国家权力机关通过宪法、组织法或临时决议的方式来配置的”。[7]“在行政权的配置过程中，权利机关与行政主体之间形成分配行政权与接受行政权的关系，权利机关要决定行政主体享有行政权的范围及行使行政权的方式，行政主体必须接受这种职责与职权的分配”。但是“行政机关有权独立行使行政权”。[7]在路政法律关系中，路政主体的权利与义务是法定的。路政主体对其权利义务不能自由转让或自由放弃，对行政相对人的权利义务也不能任意裁量，只能在法定的范围内行驶自由裁量权。

（三）以监督主体的视角对路政主体法律地位的界定

在权利机关将行政权分配给行政机关后，权利机关保留了对行政机关的监督权，保证权力机关依法行使人民赋予的国家权力。在我国，监督主体包括国家行政机关、国家司法机关、行政相对人、各种社会组织、团体及个人。这些监督主体都可以对行政主体及其行政活动形成广泛的监督。

在路政法律关系中，路政主体依法行使国家赋予的权利，必须接受各个监督主体的监督，处于被监督的地位。由于路政法律关系中双方的权利义务是不对等的，路政主体一方往往优于另一方当事人。鉴于此，法律赋予了其他机关和组织及公民对路政主体的权利行使活动进行监督的权利。

（四）以行政主体的视角对路政主体法律地位的界定

行政主体是指“参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自己的名义行使行政职权，并能独立地对自己行使行政职权的行为产生的法律后果承担相应的法律责任的国家机关”。[9]作为行政主体的一种，路政主体在行使行政职权的过程中，除了要遵守《中华人民共和国公路法》及《路政管理规定》之外，还应受《行政许可法》、《行政处罚法》等相关法律的调整。

根据我国目前的实际情况，在我国，只有各级交通主管部门和法律、法规授权的组织才能作为路政主体，其他的任何组织和个人都不能构成路政主体。

二、路政主体法律地位的学理分析

路政主体在路政法律关系中处于十分重要的位置，了解路政主体的法律地位，必须明确路政主体所享有的行政职权。

（一）路政主体法律地位的实现

路政主体法律地位是路政主体的外在表现，该表现的前提条件是其具有路政主体资格。

1．交通主管部门和公路管理机构行政主体资格分析

路政主体资格，是指符合法定条件的组织，以独立的法律地位与管理者的身份参加行政法律关系时所具备的条件。具有了路政主体资格，也就享有了路政主体的法律地位，而享有路政主体的法律地位，首先得具有路政主体资格。

行政主体资格的取得有2种方式：一种是根据宪法和有关组织法的规定，在行政机关依法成立时就拥有相应职权，并同时获得行政主体资格。如中华人民共和国交通部、各省交通厅、各市(县)交通局等。另一种是行政授权。如公路管理机构。

《路政管理规定》第四条规定，交通部根据《公路法》及其他有关法律、行政法规的规定主管全国路政管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门根据《公路法》及其他有关法律、法规、规章的规定主管本行政区域内路政管理工作。

（1）交通主管部门是职权性的行政主体

作为职权性行政主体，它必须有资格成为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告人和国家赔偿的义务机关。交通主管部门作为职权性行政主体，在它成立时，根据宪法和行政机关组织法的规定，就拥有相应的职权。

在我国，交通主管部门具有高度的权威性，它对公路的规划、建设、养护、经营、使用、管理等各个领域实行最广泛的干预和领导，其权力的覆盖面涉及的个人和组织都必须遵守执行。

（2）公路管理机构是授权性的行政主体

“公路管理机构”概念的系统使用出现在1997年颁布的《公路法》中。其中，用“交通主管部门”取代了之前的法律法规中所谓“公路主管部门”的概念。这是我国公路立法中关于路政法律关系主体的一大变化。行政授权实际是将一部分行政权力分散由某些社会组织承担，把国家职能向社会转移。《行政处罚法》第十七条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”在路政执法的过程中，公路管理机构在法律法规的授权下，以自己的名义行使职权。交通部7号令第四条也规定：“县级以上人民政府的交通主管部门可以委托依法设置的符合《行政处罚法》第十九条规定的运输、航空、公路、通信等交通管理机构实施行政处罚”。

（二）路政主体法律地位的具体体现

路政主体的法律地位的实现，依赖于对其职权和职责的明确，界定其行使权利的范围不仅有助于路政主体有效的行使自己的权利，也有助于相对人维护自身的合法权益。

路政管理的核心任务是保护路产，维护路权，维持秩序以及保护公路社会关系中各方面的合法权益。基于此，路政主体的行政职权主要有路政规范权、路政许可权、路政命令权、路政复议权、路政强制权、路政处罚权等几个方面。路政主体的这些行政职权贯穿与公路的规划、建设、养护、经营、使用、管理等各个领域。路政主体必须依法行使职权，遵守权限的规定。法定的职权得不到履行、法定外的职权得以履行，或者超越法定的权限范围履行职权，都会造成路政主体的失职、越权或者权利的滥用。

三、路政主体法律地位构建的学理思考

（一）行政效益原则的要求

行政效益原则要求行政主体在实施行政活动时应以最小的投入与成本来获得最大的收益。行政主体的行政行为在实体合法与程序正当的前提下，应尽可能以最小的投入，获得有益于社会的最大的行政产出，做到高效率，高质量。明确路政主体的法律地位，有利于分清不同场合时的不同的法律身份，也有利于路政主体分清自身不同类型的权利义务，提高路政管理的效率。在路政管理活动中，路政主体必须依法定的职权对相对人实施管理；作为被监督主体，路政主体必须接受各个监督主体的监督；以行政相对人的身份参与行政法律关系时，不能行使国家行政权，要接受行政主体的管理。路政主体只有明确自身的不同身份，才能在路政管理过程中因地制宜、因时制宜，提高路政管理的效率。

（二）法治国家建设的基本要求

依法治国是社会主义民主政治的基本要求。十七大报告就对全面落实这一基本方略进行了部署 要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。

法治公路， 是依法行政的基本要求，是宏观上治理公路的战略性思路与手段，作为路政主体，必须“在公路行业中依法行政， 其基本内涵是路政法律关系主体在公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理的各种行政社会关系中， 均须以相应的法律规范来调整。对于路政主体而言， 在依法行使公路行政权的同时， 必须承担相应的法律义务”。[9]

法治公路要求路政主体在路政管理过程中依法行政。具体表现为要求其作为被申请人参加行政复议，作为被告参加行政诉讼，作为赔偿义务机关予以行政赔偿，并承担行政复议决定及行政判决的后果。因此，只有明确路政主体的法律地位，才能真正做到依法行政，有效保护相对人的合法权益。

参考文献

[1]袁曙宏等，行政法律关系研究[M]北京：中国法制出版社 ，1999

[2]张正钊主编，行政法与行政诉讼法（第二版）[M]北京：中国人民大学出版社，2004

[3]贺宏斌，法治公路的规律、支柱及其对策研究[J]长安大学学报(社会科学版)，2002(3)

[4]臧燕，刘权，完善我国行政主体理论的构想[J]法制与社会，2007（2）

[5]雷孟林， 贺宏斌，公路交通法学[M]北京：人民交通出版社，1998

[6]孔令媛，论行业组织的行政主体定位[J]法学论丛，2007（9）

[7]袁曙宏等《行政法律关系研究》[M]北京：中国法制出版社 ，1999：83页

[8]张正钊主编《行政法与行政诉讼法（第二版）》[M]北京：中国人民大学出版社，2004：39页

[9]贺宏斌，法治公路的规律、支柱及其对策研究[J]长安大学学报(社会科学版)，2002(3)