３０年党和国家监督制度的重要发展

唐莹莹　陈星言

监督制度，是国家政治制度和法律制度的重要组成部分，是控制国家机关权力滥用、保障人民民主权利实现的重要制度保障。改革开放30年来，党和国家高度重视监督制度建设，在健全党和国家监督体系、完善党和国家监督制度、发挥党和国家监督功能作用等方面做了不懈的努力，取得了明显成效。从静态看，党的监督、人大监督、行政监督、民主监督、司法监督、舆论监督等各项监督制度均已建立，党和国家监督体系已经形成；从动态看，各项监督制度内容不断完善，实施力度不断加大，各项监督制度之间的配合作用不断增强，整个监督体系运作不断规范。

一、监督意识不断增强

改革开放30年来，随着我国政治体制改革的逐步开展和深入，人们的监督意识逐步树立和增强。监督意识的增强体现在三个方面：

一是党和国家领导人重视民主法制建设，重视对权力的制约。十年动乱结束后，国家的政治生活开始转向正规。十一届三中全会上，党中央确立了加强社会主义民主法制建设的方针：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度具有稳定性、连续性和极大的权威。”此后国家开始了经济、政治体制的改革，党和国家监督制度建设被提上日程。1980年8月，邓小平在论及《党和国家领导制度改革》的问题时，提出“要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”[1] ，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[2]，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”[3]。邓小平还对群众监督的实现途径进行了积极的探索，认为人民群众的监督应具体化为专门的机构来实施的监督，指出:“最重要的是要有专门的机构来实施的监督”，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”[4] ，江泽民指出:“在实际生活中有法不依、执法不严的现象比较突出，人民群众对此反映强烈。如果允许这种现象存在，就会影响法律的严肃性和权威性，而且会危害国家和社会的稳定。”因此，“人大及其常委会要理直气壮地把法律监督抓起来，行政、司法、审判、检察机关都要采取有效措施切实纠正有法不依、执法不严，甚至以言代法、以权压法的现象”。为增强监督实效，江泽民提出要把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，充分发挥舆论监督作用，建立完善的监督制约机制。党的十五大报告指出：“我们的权力是人民赋予的，一切干部都是人民的公仆，必须受到人民和法律的监督。”在党的十六大报告中，党中央就包括对行政在内的权力制约和监督浓墨重彩写了一段，指出“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督。强化领导班子内部监督，完善重大事项和重要干部任免的决定程序。改革和完善党的纪律检查体制，建立和完善巡查制度。发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。实行多种形式的领导干部述职述廉制度，健全重大事项报告制度、质询制度和民主评议制度。认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”对权力制约和监督如此全面系统深刻的表述，在党的文献中还是第一次。党的十七大再次强调了要“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，表明党对监督制度的认识达到了新境界。

二是监督主体积极参与监督的意识。随着社会主义市场经济的确立，经济与社会的发展，人们正拥有越来越多的选择和自主空间进而对政府提出新的要求和期望。通过多年来的法制普及教育，人民群众的民主参与意识、依法维权意识以及依法治国观念大大增强，人民群众经常性地通过信访、举报、批评建议控告、申诉及新闻媒体等各种渠道对行政行为、司法行为进行评判。通过新闻媒体爆料是一种公民监督的简便途径，被人民群众广泛应用。据不完全统计，北京主要都市类报纸的热线新闻中，有80%来自于新闻线人的报料。宁波日报社所属各媒体在前几年获得的省、市新闻作品奖项中，九成以上题材是由新闻线人提供线索的[5]。对人大监督来说，随着人大在社会主义民主法制建设中的地位越来越明确，人大自身对加强监督工作的要求越来越高，全国各级人大认真履行监督职权，不断改进监督工作，如开展执法检查和代表视察，听取和审议“一府两院”工作报告，提出询问、质询等，有些地方人大还积极探索新的监督形式，创造了很多新的做法，比如开展个案监督、述职评议等，在社会上的影响较大，对改善人大形象起到了积极的促进作用。虽然有些做法的科学性有待进一步论证，个案监督、述职评议等做法也未被监督法所吸收，但这些做法体现了各级人大监督意识和开展好监督工作内在动力的增强。政协的民主监督也不断增强，各级政协将民主监督寓于政治协商和参政议政之中，通过提意见、作批评的方式，参与执政党和国家机关的决策， 推动决策的民主化、科学化， 并加强对宪法和法律以及重要方针政策的执行的监督、对国民经济和社会发展计划及财政预算的执行、对国家机关工作人员的工作进行监督。

三是监督客体自觉接受监督的意识不断增强。随着行政管理体制改革的不断深化，政府积极转变职能，不断增强接受监督的意识，从计划经济时代“想做什么就做什么”到以人为本、依法行政，从行政审批制度改革到行政许可法的实施，从行政体制改革到科技、卫生、文化体制改革，强化社会管理和公共服务职能，积极从全能型、管制型向管理型、服务型、法制型转变。特别是国务院颁布实施《全面推进依法行政实施纲要》以来，各级政府通过建立新闻发言人制度、行政决策听证制度、开放档案馆等做法，推行政务公开，积极打造“阳光政府”。各级政府主动接受同级人大及其常委会的监督，除了做好一年一度的政府向人大报告工作外，还积极办理代表议案和代表意见建议。有些地方政府积极拓宽政府与群众的交流渠道，通过行政首长热线电话、网上信箱、人民来信、“12345”政府服务热线、“96178”廉政投诉热线等形式，多渠道架起了政府与人民群众沟通、接受人民群众监督的桥梁。随着司法体制改革的不断深入，人民法院和人民检察院接受人大及其常委会、社会各界监督的意识也不断增强。人民法院、人民检察院自觉接受人大及其常委会监督，认真向同级人大及其常委会报告工作，积极配合人大组织的有关执法检查，认真办理议案和代表建议。人民法院积极落实人民陪审员制度，人民检察院实行人民监督员制度，积极拓展外部监督路径，体现了鲜明的人民性。

二、监督目标逐渐清晰

从监督的终极目标来说，监督是为了防止行权者将人民赋予的权力滥用，保证人民的合法权利得到尊重和维护。所以，从理论上说，对权力的制约和对权利的保护这两者在根本上是一致的。但由于两者的侧重点不同，在党和国家监督制度的发展过程中，对权力制约和权利的保护则是一个不断认识和实践的过程，经历了一个从单一的制约权力到制约权力和保护公民权利并重的过程。可以从以下几个侧面来反映这个过程：

一是体现在人权保护意识的增强上。改革开放以来，我国在致力于实现人民经济、社会和文化权利，努力提高人民生活水平的同时，对促进和保护公民权利和政治权利也给予了充分重视。尤其是党的十三届四中全会至十六大，党的第三代领导集体曾在十四、十五、十六大三次党的代表大会上，正面阐述我们的人权观念、人权政策，更是党和国家重视人权的体现。党的十六大报告明确提出了要“尊重和保障人权”，2004年全国人大进行宪法修订，把“尊重和保障人权”列入宪法。在开展各项监督中，也非常注重对人权的保护。比如随着我国反腐力度的加大，纪检监察机关在查办案件中如何保障被查处对象的合法权利日益显得重要。基于历史、现实诸多原因，我国纪检监察机关查处案件实行的是自查、自审、自己处理的工作机制，但为了加强查、审、办之间的制约，机关内部对该三种职能进行分解，由不同的部门承担，内部之间形成监督制约关系。还有在刑事诉讼中，我国法律规定了控诉职能主要由检察机关来行使，辩护职能主要由犯罪嫌疑人、被告人及其委托的辩护人行使，审判职能则由人民法院行使，三者之间形成“控审分离、控辩平等对抗、审判中立”的制约监督关系，从而使犯罪嫌疑人、被告人的合法权利得到有效保护。

二是体现在对程序价值的认同上。我国长期以来流行着“重实体轻程序”的执法观念，使人们对程序法的价值认识不足。许多执法人员把程序法仅仅视为实体法的附庸，认为程序法的存在就是为实现实体法的目的服务的。这种执法观念在一定程度上妨碍了执法机关和执法人员严格按照程序法的规定办案，不仅造成了对行政相对人、犯罪嫌疑人或被告人权利的不当侵害，而且损害了执法机关的形象，有时甚至导致冤假错案的发生。随着依法治国基本方略的深入实施，我国行政执法机关、人民法院、人民检察院的程序意识不断增强，积极树立实体与程序并重的理念，在执法和司法实践中严格按照程序法规定的要求进行办理。

三是体现在立法制度的完善上。我国向来注重公民个人的权利保护，现已形成了以宪法为核心原则，民法、刑法、民诉、刑诉相结合的完整的法律体系。在每一项立法中都蕴含了权力制约和保护公民权利的内容。作为代表人民监督，具有最高法律效力的人大监督，监督法明确了人大监督的目的是“确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织合法权益得到尊重和维护”，以法律的形式提出了保护公民权利的价值取向和工作目标。2005年制定的《治安管理处罚法》，在统筹兼顾加强执法监督和保护公民权利方面做到了有机统一，是我国多年来加强权力制约与保护公民权利的一个立法典范。该法一方面表现为制约权力，即规范和限制处罚权，增加了“执法监督”一章，对公安机关及其人民警察办理治安案件应当遵守的基本行为规范作出有针对性的规定；另一方面表现为赋予保障公民的权利，其价值取向不仅体现在总则之中，而且在处罚的适用、处罚的程序规定、应当受到处罚的违法行为、处罚的种类等具体制度的安排上都得到了充分的体现。

三、监督体系不断完善

监督从一种民间的社会活动上升为国家保障的制度体系，主要标志就是通过立法来保障和规范监督行为，使监督

主体和监督对象在法制的规范和约束下进行，并从单一的监督制度逐步走向复合的监督体系。30年来，在法制规范方面，我国建立了以宪法为核心，地方组织法为主干，先后颁行了人民法院组织法、人民检察院组织法、国家公务员法、行政监察法、行政复议法、行政诉讼法、立法法、监督法等一系列法律，使国家监督制度初步实现了法律化和制度化。我国不断建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，已建立起比较完善的监督体系和监督制度，监督合力和实效不断增强。各级人民代表大会及其常委会依法对本级人民政府和人民法院、人民检察院进行监督；人民政协充分发挥民主监督作用，监督行为逐步制度化、规范化；公众和新闻舆论对政府及司法工作的监督渠道不断拓宽；质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度的日益健全，保证了对国家公务人员的监督有力有效。在这个党和国家监督制度庞大的制度体系中，这些具体的监督制度相互联系、相互作用，形成多元的立体的监督网络，是一个有机的为实现特殊的控制功能目的的整体。尽管各种监督制度在依据、主体、对象、权能、方式和程序上千差万别，但监督的目标都是一致的、共同的，都是为了维护国家宪法法律的统一、尊严和权威，保障宪法和法律的实施，使国家机关、社会团体、公职人员、公民个人都能在宪法和法律规定的范围内进行活动。这个监督体系在推进改革开放和社会主义现代化建设事业中发挥了积极作用。比如在纠正超期羁押工作中，从党委到人大、政协、公安、检察机关、审判机关共同发力。最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合制定《关于严格执行刑事诉讼法关于对犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的规定，坚决纠正超期羁押问题的通知》《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》等文件，中央政法委制定《关于严格依法办案坚决纠正超期羁押问题的通知》；各级公、检、法办案机关积极认真落实，贯彻这些操作性极强的文件，在解决和纠正超期羁押问题方面取得了一定的成效。这是我们党和国家监督制度为解决一个问题共同发挥作用的一个典型例证。

为建设社会主义和谐社会和发展社会主义民主政治，各级人大和政协普遍感到借助传媒的监督能有助于更好地履行新时期人大和政协的职能，而传媒也敏感地意识到人大议案和政协提案的重要性，其中蕴藏着众多政府关注、百姓关心的社会难点、热点问题，是新闻报道的重要信息来源。于是，人大、政协与媒体携起手来，联办栏目，构建一个合作、共赢的新局面。人大代表、政协委员、普通市民通过这些载体或平台，发表看法、提出建议，同时邀请政府部门领导参与，加强相互间的沟通，许多群众关心的问题、难题得到了及时反映和妥善解决，已成为沟通党委、政府与广大民群众的桥梁，成为代表、委员监督和参政议政的重要舞台。深圳市政协在全国首开运用电视媒体开展参政议政的先河，与深圳电视台合办的“政协论坛”，到2004年9月21日已播出187期，成为受到群众欢迎的节目。此外，深圳市政协还与深圳电台合办了“政协热线”，与深圳特区报合办了“政协之声”专版[6]。北京电视台财经频道与北京市人大、政协合作推出的一档全新电视节目——《北京议事厅》，采取演播室访谈与现场追踪报道相结合的方式，在“两会”召开、重大议案提案立法听证、人大与政协举办的各种主题活动期间，栏目还采取专题报道、现场访谈以及现场直播等方式参与报道，成为展示代表委员议案、提案、建议的载体，也成为人民开展监督的一个平台。

四、监督力度不断加大

从具体监督制度来看，每项监督制度的实施力度都在不断加大。比如党内监督，从监督内容看，党从重视监督行政执行向行政决策延伸，在行政决策监督中，从一般的提出批评建议向建立追究责任制延伸，《关于加强党的执政能力建设的决定》强调“要建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制”。从监督方法看，党从比较重视思想政治纪律教育、强调干部自律向建立和完善各种制度与法律、实行监督机关监督制裁的他律并重延伸。如1989年以前，党比较强调干部自律，自20世纪90年代开始，党逐步重视发挥制度和法律的作用来加强行政监督，坚持自律与他律并重。从监督时机看，从注重事后监督向注重事前事中监督延伸。1989年以前，对行政监督一般是出了问题才去处理，监督比较被动和滞后。随着实践发展，党开始重视主动监督，将监督关口前移，注重从源头上预防和解决腐败问题。从监督对象看，从一般党员干部向主要领导干部和高中级领导干部延伸，邓小平指出 “不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险”。党的十四大报告要求“高中级干部，要严于律己，以身作则，教育好子女，并且带头同腐败现象斗争”。十五大报告进一步强调“要加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法贪赃枉法”。从上述要求中可以看到，党对个人的监督已从基层党员干部向高中级党政领导特别是主要负责人延伸。在行政监督中，行政监察监督、财政监督、审计监督都有很大成绩，人民群众最为关注的是“审计风暴”即是一个典型例子。1999年，审计署向九届全国人大常委会所作的年度审计报告，对水利部挪用水利建设资金等问题点名道姓直接披露，舆论反响很大。2004年审计署再次向全国人大常委会呈送了一份沉甸甸的审计“清单”，7个中央部委被曝光，几十亿元资金黑洞让人触目惊心。人们用“审计风暴”来形容审计报告所带来的冲击波[ 7 ]。再如司法监督，自1990年10月行政诉讼法实施至1999年9月第三届全国行政审判工作会议召开，行政诉讼案件不断增多。十年间，全国各级人民法院共受理一审行政案件526，709件，审结498，670件，1998年至2002年5年间，全国各级人民法院受理一审行政案件463，327件，审结464，689件，其中2001年受理100，921件，首次突破10万件；受理行政赔偿案件24，292件，审结21，638件[8]。几乎涉及所有行政管理部门和各类执法行为，为保护公民、法人和其他组织的人身权、财产权和其他权利发挥了积极的作用。司法机关通过完善审判公开、检务公开、警务公开、狱（所）务公开等司法公开制度，人民群众的参与权、知情权、诉讼权有了更好的保障。2001年2月14日，沈阳市十二届人民代表大会四次会议上，沈阳市中级法院2000年工作报告因代表赞成票不到一半，未获通过。法院工作报告没被通过，这在我国副省级省会城市的各级人代会历史上还是第一次。有学者称这一否决案为“中国民主政治的标志性事件”[9]。2006年10月27日召开的十届全国人大常委会第二十四次会议上修改了《人民法院组织法》，最高人民法院收回原来授予高级人民法院行使的对部分死刑案件的复核权。

注释：

[1][2][3]《邓小平文选》第二卷，人民出版社1993年版，第331、332、333页。

[4]《邓小平文选》（1975~1982），人民出版社1983年版，第292页。

[5]林金康：《保护公民参与监督的权利》，载《记者摇篮》2004年12期。

[6]《中国青年报》，2005年10月11日第1版。

[7]罗静、张良旺：《李金华谈三次“审计风暴”历程：背后没有背景》，载《文汇报》2005年3月29日。

[8]凡夫：《中国行政审判20年发展与人权保护》，载《人权》2004年第1期。

[9]《一波三折的沈阳中院报告——透视“民主政治的标志”》，载《北京青年报》2001年8月14日。

（作者单位：北京联合大学人大制度研究所，北京市人大常委会研究室）