开展立法后评估的几个问题

马发明　赵遵国

立法后评估，就是在法律法规和规章制定出来并运行一段时间之后，由立法部门、执法部门以及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对法律法规和规章在实施中的效果进行分析评价，针对法律法规和规章自身的缺陷及时加以矫正和修缮的一个过程。它既是对立法的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。

一、立法后评估的主导权

根据我国目前社会发展状况，我们认为，我国的立法后评估的主体应为立法机关。一般由有立法权的人大牵头（其常委会、负责统一审议的专门委员会、与需要评估的法规相关的专门委员会、常委会的工作机构等均可），法规的执行部门、其行政相对人、专家学者参与。这样做的理由为：

1. 我国目前的政治体制决定了权力机关、立法机关作为评估主体有利于提高评估的效率和评估效果。随着立法背景时过境迁和法律实施外部条件不断嬗变，不少问题与不足在长期的法治实践中必然会暴露出来。立法后评估以实证调查为基础，可以为法律规则的立、改、废提供实践依据。立法后评估能够对诸如法律制度是否合法合理、是否产生了应有效益、是否已经过时失效、是否需要废除抑或继续保留完善之类问题作出回答。立法机关在此基础上有针对性地改进地方立法工作。

2. 政府各部门往往是法律法规的执行机关或者说直接受益者，如果让其作为评估的主体，则评估的公正性可能会大打折扣。目前很多的地方性法规的制定，大多由该规范事项涉及的政府行政主管部门选题立项，并由这些部门领导和业务人员直接承担起草、修改、论证及协调等项工作。这样做的结果，容易导致立法中出现一些部门痕迹，在一定程度上影响了地方性法规的质量。对这些问题的评价、检查、监督、改正等，只能是由相对超脱的权力机关和立法部门来做为好。

3. 我国目前正处于政治体制以及行政机构改革的关键时期，设置专门机构作为立法后评估的主体，对于本来就机构臃肿的中国来说也不太现实。

4. 当然，委托独立机构开展评估，是一种比较灵活的工作手段，而且一般独立机构作出的评估会比较客观、中立，是一种比较好的选择。我们的《甘肃省消费者权益保护条例》等四个法规、规章就是委托设在高校的地方性法规评估中心进行的。但其委托的主体仍然还是权力机关和立法部门。

二、立法后评估关注的对象

1. 一般来讲，凡是涉及经济、社会和公共管理类的法律法规和规章在其颁布实施两到三年后，都应当对其进行立法后评估。我国未来的立法工作主要面临的将不是新法的制定，而是大量法律法规和规章的废、改工作。立法后评估作为“二次立法”，理应提到立法工作的重心。遗憾的是，由于《立法法》等并没有对此作出制度性规范，“立法后评估”在我国至今还是一个法律空白。实践中也就有许多早已过时的法律法规和规章仍然继续有效而“无人问津”。立法并非是“一劳永逸”的工作，任何一部法律法规和规章都不可能做到天衣无缝。随着环境的不断改变，客观上需要对静态性的法律规范进行纠偏矫正，及时弥补立法上的漏洞。我国目前立法的开放程度相对较弱，社会参与也相对不足，还没有形成立法机关和社会互动的格局，从而造成了有些立法脱离社会实践，不具有可操作性和可接受性，难以被遵守和执行。而立法后评估通过对相对人，尤其是相关的利害关系人的调查、对法律法规和规章实施的评价以及对评估结果的公开，可以促使更多的人关注立法，积极参与立法，从而得以在立法机关和社会之间形成良性互动。一个行政区域的各个地方的发展不是一致的，其地理环境也千差万别，如我们甘肃，有河东农业区，有甘南的草原和林区，还有河西的荒漠、戈壁、冰川地区等，我们的一些综合性法规规章在实施中在不同地区存在的不同问题，只能通过科学的立法后评估才能反映出来。

2. 在实施过程中产生了矛盾和冲突的法规和规章应该优先进行立法后评估。一些地方性法规和规章在制定、颁布过程中看似完美无缺，但在实施过程中一经时间和实践的检验，随着法律文件的不断增多，新旧法律文件之间、不同部门制定的法律文件之间，经常性地出现摩擦和碰撞。其法律、法规之间的衔接性不够甚至“撞车”、规范的内容缺乏科学性和可执行性等毛病和漏洞就会凸显出来，就会在执法、司法活动中产生矛盾和冲突，给现实生活带来很多困扰，降低了法律的权威。这种现象一经发生，就应该立即通过立法后评估这个有效渠道，对其进行可操作性、适应性、相互衔接性以及规避执行的原因等进行全方位的检测，以及时找到和发现毛病和漏洞及其产生的根源，并及时进行修订完善，从而实现法律价值的最大化。我们对《甘肃省农业机械管理条例》的立法后评估及其修订就属于这种情况。

3. 在制定过程中意见分歧比较大，表决时低票通过的法规要予以高度关注，重点评估，看其是否适合当前经济社会发展的要求，检视它的规范是否科学合理，评估它的实施是否达到预期的效果。如果立法的膨胀化使立法在追求数量与速度的同时，忽视了法律法规之间内容上的相互衔接和立法程序的严格性，仓促出台，则应该通过立法后评估进行补救。

三、立法后评估的内容

主要涉及两个方面，一是法律法规和规章实施的宏观效果。评估的核心内容是法律法规和规章是否实现了立法机关预期的目标，实施的社会经济效益如何。二是微观上法律法规和规章中各项制度的设计和程序规定是否符合人民群众的利益，是否需要进一步完善。具体地讲，有以下几个方面：

1.实施绩效，主要包括实施的基本情况（宣传贯彻情况、配套性规范文件制定情况等）；制度的执行情况和行政执法情况；法律法规和规章施行以来所取得的社会和经济效益；法律法规和规章的立法、执法成本是否合理等。

2. 立法内容，即法律法规和规章的各项制度设计和程序规定是否具有合理性、可操作性，有关法律责任的规定是否合理、得当、可行，是否需要进一步完善等。

3. 立法盲点，即法律法规和规章自施行以来，有无出现立法规制的空白，需要作补充规定的情况。

4. 立法技术，主要包括法律法规和规章相关概念的界定是否明确、条文表述是否简洁、执法中有无歧义等。

5. 评估主体认为其他与法律法规和规章评估有关的内容。

四、立法后评估的标准

我们在2005年7月制定了一个《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施（试行）》，其中就评价法规质量好坏的标准有四个方面：

1.法理标准：（1）充分体现社会主义法的公平与正义，从人民群众的根本利益和全局利益出发，兼顾各方利益，保护弱势群体的利益，照顾少数人的利益。（2）充分尊重和保障人权，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。正确处理公共权力与公民权利之间、公共权力之间、公民权利之间的关系，做到实体权利与程序权利的统一。不得对宪法、法律规定的公民权利加以限制和剥夺，不得对公民增加宪法、法律规定之外的义务。（3）正确处理公平与效率的关系，要把公平作为优先考虑的价值取向，使公平与效率有机结合。（4）符合宪法和相关法律、行政法规的立法宗旨和精神；不对应当由上位法规定的事项作出规定；不与上位法的具体规定相冲突；不超越法律规定的设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费的范围。省内法规之间、同一法规条款之间协调一致。

2.实践标准：（1）符合社会发展规律和社会主义市场经济规律，符合党的现行方针、政策，具有时代特征和一定的前瞻性。（2）符合地方立法的适度要求，调整的事项适合用法律手段规范。防止立法对社会生活干预过度，避免法繁扰民。（3）符合本省的具体情况和实际需要，针对性强，地方特色鲜明，不照抄照搬上位法条文，不搞多部法律、行政法规条款的汇编。（4）调整社会关系的规范成熟、可行、具体，实现法规规范的程序明确，具有可操作性。（5）行政管理部门的职责规定清楚、得当，不违反法律和行政法规规定，不扩大部门行政权力和地方利益。

3.技术标准：（1）法规体例结构合理，逻辑关系清楚，行为模式和法律责任配套，用语恰当、准确、规范、严谨，简明易懂。（2）法规形式不求“大而全”、“小而全”，根据法规规范的内容有几条写几条。

4.实效标准：（1）起到了推动本省经济、政治、文化和社会建设以及构建和谐社会的作用。（2）基本满足了该法规所调整范围的社会需求。

一般情况下，颁布实施后的法律法规和规章只要能在法理、实践、技术、实效方面达到上述标准，是能经得起严格评估的。

五、立法后评估的方法

立法后评估既是一项严肃的工作，又是一项技术性很强的工作，其内容涉及立法技术、法规执行、法规实施的制度背景和社会环境等多个层面，需要采用科学的评估方法。我们一般采用了以下几种方法：

1.公众问卷调查法。这是最为普遍采用的一种方法，虽然工作量较大，调查周期较长，但其可信度较高，能基本上真实反映法律、法规和规章实施的效果。

2.专家组评估法。这种评估方法也是较为普遍采用的一种方法，具有较高的理论深度和专业水平。此方法要求评估主体广泛正确地遴选高校、研究机构、行业组织、社会团体中的有关专家组成专家组，开展专题研究并作出评估报告。

3.座谈会调查法。这种方法目前在立法机关运用得相对较多，它是由立法机关组成人员分别到各基层执法部门、企事业单位、社会团体和各典型社区进行专题调研，召开座谈会。

4.典型个案分析法。这种方法是对法律、法规和规章实施后出现的典型个案进行分析，由个别到一般的了解整个法律、法规和规章的实施情况。

六、立法后评估的程序

立法后评估作为一项重要的立法制度理应受到法律的调控和制约。其基本程序是：

1.评估的启动和准备。这一阶段首先要确定评估的目标和标准；其次是确定评估的方法和评估方案；再次是确定评估的内容并制作评估问卷和调查图表；最后是确定参加评估或者数据采集的对象。

2.评估的实施。根据评估方案具体实施评估，进行数据采集和开展有关调查，召开有关专家、执法机关、群众代表参加的座谈会、研讨会。

3.对采集的数据进行综合整理。运用科学的分析方法对调查数据进行比较分析和评价，形成评估结论。根据评估结论进一步建议设置新的立法项目、修改或废止现有法律法规和规章。

（作者分别系甘肃省人大法制委副主任委员，甘肃省人大常委会法工委调研员）