人大代表身份问题与人大许可权制度探讨

赵建都　褚建华

我国《代表法》第三十条明确规定：县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可不受逮捕或者刑事审判。由于我国现行法律对人大作出是否许可决定的依据、许可期限等许多操作性问题均未涉及，尤其是不予许可后的救济机制的空缺，给实践操作带来极大的随意性和混乱。

2006年12月，侦查机关以身为县人大代表的张某涉嫌犯罪提请本级人大常委会许可对其刑事拘留，人大常委会要求侦查机关提供本案所有案卷材料，以便审查证据是否充分，从而决定是否许可。由于对审查范围认识不同，该案曾一度陷入僵局。无独有偶，2008年3月，该县公安机关以人大代表刘某涉嫌串通投标罪提请县人大常委会许可对其刑事拘留，因人大常委会成员同意许可未达半数以上而未予许可。

人大代表犯罪案件时有出现，而我国法律对人大许可制度的设定很不完善，如对审查内容、审查期限、救济程序等操作性问题均作了回避，给实践带来极大的随意性和混乱，导致前述案例中的许多程序尴尬和困惑。据统计，人大常委会不予许可还是有一定比例的。不久前，网络上、报纸上争吵得沸沸扬扬的“梁广镇案”为我们再次敲响了完善立法的警钟。身兼广东省云浮市和广西壮族自治区百色市两地人大代表的富翁梁广镇涉嫌犯罪，在是否许可检察机关对其采取强制措施并移送法院进行刑事审判时，两地人大常委会意见相左，百色市人大常委会认为，梁广镇虽然犯罪事实清楚，但情节轻微且时间过久，可以既往不咎，而云浮市人大常委会认为，梁广镇犯罪事实清楚，且较为严重，须立即采取强制措施，结果检察机关左右为难。

仔细分析后，我们不难发现，涉嫌犯罪问题、救济措施问题是以上三个案例的症结所在。

一、人大应坚持程序性审查原则

张某一案在司法机关提请许可时，人大常委会曾要求侦查机关提供本案所有案卷材料，以便审查证据是否充分。虽然之后经双方沟通协商，县人大常委会最终予以许可，但是关于许可案件具体应当审查什么内容，则成为不可忽视的难题。

关于人大常委会许可采取强制措施、审判，主要审查什么内容，学术界有不同的观点：一种观点认为人大应进行程序性审查。“人大对于提请逮捕人大代表案件的审查只能是形式上的审查，即审查司法机关提请逮捕的理由是否符合法律，诉讼程序是否合法，而不能从实质上审查该代表是否构成犯罪”[1]。第二种观点认为人大应进行实体性审查。理由是“如果人大不审查实体性内容，对司法机关提请的实体上不符合条件的案件也予许可，甚至造成错案，也是一种明显的失职”、“不审查实体性内容，只能听命于它的监督对象，那么就达不到有效保障人大代表执行职务的目的”[2]。第三种观点认为人大应当坚持“以程序性审查为主，以实体性审查为辅”的原则。如果人大仅进行程序性审查，就无法彻底避免司法机关及其工作人员利用诉讼程序对人大代表进行打击报复。因此，人大审查时应当从许可权的立法本意出发， 审查以下三个方面的内容：一是程序是否合法、手续是否完备；二是是否具有证明该代表犯罪的初步证据；三是司法机关是否存在打击报复的可能。如果司法机关不存在不正当干涉代表履行职务、打击报复等情形，则应当作出许可决定。如果有证据表明司法机关有打击报复人大代表的情形的，则有必要进行实体性审查。

人大的审查究竟是程序性审查还是实体性审查，主要是追溯《代表法》的立法本意是什么。《代表法》之所以对人大代表的人身自由给予特别保护，主要是为了保障人大代表执行职务不受阻挠，避免其因履行代表职务而遭受打击报复，并非人大代表享有超越法律的特权。这从《代表法》第一条“为保证全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依法行使代表的职权，履行代表的义务，发挥代表作用，根据宪法，制定本法”就可看出。因此，笔者赞同第一种观点，即人大应坚持程序性审查原则。理由有几点：第一，从我国现行国家体制和国家机关权限划分来看，审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大及其常委会作为权力机关，不得代行审判权和检查权，不直接办案。人民法院、人民检察院依法独立行使司法权。人大常委会在行使许可权时，如果进行实体性审查，无疑与我国司法独立原则相悖逆，有越权之嫌。第二，认定代表是否构成犯罪，必须遵循严格的诉讼程序，由具备法律专业知识的法官通过严肃的庭审程序作出决定。人大常委会成员并不具备这种法律专业素质和经验，由他们决定人大代表是否构成罪，有点强人所难。第三，“法律面前人人平等”，实体性审查容易导致许可权成为人大代表的保护伞和挡箭牌。不少人大代表也是常委会成员，由该组织对其成员作实体性审查，避免不了受个人主观意图的影响，从而使人大代表身份成为减轻或逃避处罚的砝码。实践中以人大代表身份请求“网开一面”的情形，实际上混淆了职务行为和非职务行为的界限。

“程序性审查”具体审查哪些问题？由于人大不具备司法功能，当司法机关就某一案件提请人大作出许可决定时，人大实际上很难对案件的真实性、适用法律的准确性作出正确的判断。审查内容过宽，势必使人大介入太深，从而代行司法权，处理个案。如果不加审查，只是走过场，则导致人大许可权形同虚设，变得毫无意义。因此，审查内容应当明确，在实践操作中严格把好这道关。笔者认为，人大应当审查两项内容：一是代表身份。这是代表享有人身特别保护权的前提。二是案件背景。即案件是否涉及人大代表依法履行代表职权，是否存在打击报复、政治陷害等情形。对于与代表履行职权无关的、司法机关认为有必要采取强制措施的违法犯罪行为，人大常委会即当许可，至于犯罪实施、犯罪证据，则无需进行实体性审查。

二、对人大常委会不许可，救济措施需规范

“梁广镇案”让检察机关左右为难的原因是百色市人大常委会对其作出不许可决定。刘某串通投标一案，人大常委会也作出不予许可决定。由此引发学界的另一个思考：如果人大不许可司法机关对证据确凿的涉罪代表采取强制措施，该怎么办？

有学者认为司法机关可以中止诉讼程序，在人大代表任职期满后再对其进行侦查、审判[3]。该方法在实践操作中并不多见，笔者也不赞成。本文的张某在被侦查期间尚能当选新一届代表，谁又能保证涉罪代表在任职期满后不会又被选为人大代表呢？如果该人大代表连任，案件将长期搁置，无形中增加诉讼成本，并造成不良的社会效果。还有学者认为可以在不采取强制措施的情况下继续侦查、起诉。我国法律虽没有明确禁止对未予许可的人大代表进行侦查和起诉，但是实践中我们却没有合法有效的办法来保证未被采取强制措施的犯罪嫌疑人到案。况且，即使该人大代表很配合，侦查、起诉环节都能顺利进行，起诉后法院向人大常委会提请审判，人大常委会仍可能不予许可，此时，该案又回到原点，诉讼程序又该如何流转？因此，笔者认为这种办法与《代表法》第三十条的立法本意相违背，实际操作也不具备科学性。

针对人大不许可决定，司法机关可以通过以下三个途径进行救济。一是再次提请人大常委会许可。在人大常委会再次表决前，办案机关可以向人大常委会简要通报一下案情，阐述提请许可的理由及予以许可的必要性。如本文所举刘某串通投标一案，侦查机关可以与人大常委会委员们沟通协调，在协调基础上再次提请，这样容易获准许可。二是通过同级人大进行复议。许可是司法机关基于法律特别授权的议案提请，经人大常委会会议审议所产生的决定[4] 。《地方组织法》第八条规定，县级以上地方各级人民代表大会行使下列职权：……（十）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议。由此可知，提请机关不服不许可决定，可以通过向本级人大复议，由人大改变人大常委会的决定。该办法在理论上虽有可能，但实际操作性不强，因为人大会议一般一年召开一次，由人大撤销人大常委会的决议，许可期限将被拖延，这与刑事案件严格的办案期限相抵触。三是提请上一级司法机关向同级人大常委会提出纠正意见。《地方组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常务委员会行使下列职权：……（七）撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。因此，提请机关如不服不予许可决定的，也可以不经过同级人大复议，而通过上级司法机关向上级人大常委会提请复核。相比于第二种救济途径，该办法在实践中操作性更强。因为县级人大常委会对人大代表涉嫌犯罪许可采取强制措施，一般由常委会成员以投票表决形式通过。同一辖区内的人大常委会成员与人大代表不可避免地存在着千丝万缕的人情关系，无形中造成不许可比例的升高。提请上级人大常委会复核可以有效减少这种不利因素的影响。如“梁广镇案”，可由百色市检察院提请广西壮族自治区检察院向人大常委会申请复核，撤销百色市人大常委会的不适当决定。

注释：

[1]尚爱国：《关键是立法上要作出详细规定》，载《检察日报》2005年1月3日。

[2]驿林：《实体性审查还是程序性审查》，载《检察日报》2000年9月4日。

[3]莫纪宏：《县级人大不许可逮捕涉嫌犯罪的代表如何处理》，载《人民检察》2005年第4期。

[4]盛艳春：《许可不许可 操作需规范》，载《人民代表报》2007年9月18日第003版。

（作者单位：浙江省天台人民检察院）