试论科学立法的含义及其实现途径

欧修权

立法，是指一定的国家机关依照法定职权和程序，制定、修改和废止法律和其他规范性法律文件及认可法律的活动，是将一定阶级的意志上升为国家意志的活动，是对社会资源、社会利益进行第一次分配的活动。

依据现代法理学理论，立法活动有四个方面的属性，一是合宪性，二是程序性，三是民主性，四是科学性。2000年，全国人大常委会颁布的《立法法》对这四个方面的属性作了规定。关于合宪性，《立法法》第三条规定，立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。关于程序性，《立法法》第四条规定，立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。关于民主性，《立法法》第五条规定，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。关于科学性，《立法法》第六条规定，立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。

上述四个属性中，合宪性是立法实体方面的属性，程序性和民主性是立法程序方面的属性。而对于科学性，严格来说是其他三个属性的综合体现，立法是否合宪，是否民主，是否符合程序，都是立法是否科学的具体体现，因此，立法的科学性是影响立法质量的最主要因素，尤其应当受到重视。

一、科学立法的定义

何为科学立法？科学立法仅限于立法活动本身，还是贯穿于整个立法体制？研究科学立法，必须首先对“科学立法”这一命题进行“科学”的定义。

依据《立法法》的规定，科学立法是指立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。显然，《立法法》对科学立法的定义局限于法律法规关于权力、权利、义务关系设定的合理性上。事实上，科学立法不仅仅限于利益分配的合理性上，还包括立法调整对象的选择，立法程序的民主性，立法是否符合自然、经济规律等等方面。比如，有的社会关系只需道德加以调整，立法机关对此进行立法，无论立法技术如何成熟，都不能算是科学的立法。立法没有经过法定的、合乎逻辑的程序进行制定，无论最终立法质量有多高，都不能算是科学立法，因为它不符合程序正义的要求。立法所设定的权利义务以及其对利益的分配是否符合自然规律，行政机关对经济活动的干预是否符合经济发展规律，也是科学立法的重要内涵之一。

基于此，我们给科学立法所下的定义是：科学立法，是指在符合自然规律的前提下，立法机关对必须由法律进行调整的社会关系进行合理的利益分配并形成法律规范的活动。

二、科学立法的必要性

科学立法是立法机关追求的永恒目标，是提高立法质量的必然要求，也是建设有中国特色社会主义法律体系的重要保障。党的十七大报告指出，要科学立法，民主立法，建设有中国特色社会主义法律体系。科学立法的必要性可以从以下几个方面进行分析：

（一）科学立法是践行科学发展观的必然要求

胡锦涛同志在十七大报告中提出，在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。科学发展观是中国共产党对马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的继承和发展，是在中国的发展进入新的历史阶段提出的重大战略决策。那么，科学发展的前提是什么？就是科学决策，没有科学的决策，就谈不上科学的发展。决策错了，发展就要走弯路。而立法活动从本质上讲，就是对重大利益关系进行的重大决策，是至关重要的决策。因此，要实现科学发展，就必须做到科学立法，使我们的立法活动符合科学发展观的要求。通过科学立法，制定高质量的、符合经济发展规律的法律、法规，才能保障和促进我们的发展。

（二）科学立法是构建社会主义和谐社会的必然要求

和谐社会是人类孜孜以求的一种美好社会，也是马克思主义政党不懈追求的一种社会理想。十六大报告将“社会更加和谐”作为重要目标提出。我们所要建设的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会的核心就是人与人之间的和谐，人与自然之间的和谐。在现代法治社会，规范人与人之间的关系、人与自然的关系，都离不开法律的调整。立法活动就是对人与人之间的关系、人与自然之间的关系进行的权利、义务的划定。这种划定是否科学合理，是否符合自然规律，就要看我们的立法活动是否是科学的。只有科学立法，才能使我们出台的法律法规符合和谐社会建设的需要，才能保障和促进人与人之间、人与自然之间和谐相处。因此，科学立法对于构建社会主义和谐社会至关重要。

（三）科学立法是法律本身属性的必然要求

法律是一门科学，是人类对自身所处社会关系的一种高度自觉的认识。法律是主观意识，但它属于客观世界。法律虽然是调整社会关系的手段，是人类通过主观活动创造的成果，但是法律归根结底是客观的，是人类对客观世界的认识在主观上的反应。法律的客观性要求法律必须正确地利用和反应客观规律。不能正确反应客观规律的法律就不能算是法律，或者只能称其为恶法。要使法律能够正确地反映客观规律，就必须实现立法的科学性，通过科学认真的态度，深入实际，调查研究，找准自然规律、经济规律，科学地反映社会各个阶层的诉求，才能使法律成为真正的“良法”。没有科学的态度，一切从“本本”出发，闭门造车，主观臆断，只能是缘木求鱼，是制定不出高质量的法律、法规的。

（四）科学立法是提高立法质量的必然要求。

改革开放30年来，中国不断加强立法工作，法制建设取得了长足进步，全国人大及其常委会，国务院，地方各级有立法权的人大及其常委会先后出台了大量的法律、行政法规和地方性法规，再加上部门规章、地方政府规章，中国已经形成了较为完善的社会主义法律体系，国家政治、经济和社会生活的各个方面都基本做到了有法可依。因此，现阶段立法工作的重点应当是更加注重提高质量。提高立法质量，是一项系统工程，需要从各个方面努力。但毋庸置疑的是，科学立法是最重要的举措之一。通过科学划定立法权限、科学选定立法调整对象、科学地进行立法调研工作、科学合理地划分各阶层权利义务关系等手段，进一步提高立法的质量，才能确保我们的立法符合社会发展规律。

三、科学立法的实现途径

科学立法的重要性毋庸置疑，那么，如何实现科学立法，或者说，立法活动科学化的途径在哪里？我们认为，应当从以下几个方面进行考虑。

（一）构建科学的立法体制

立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。2000年，全国人大常委会颁布了《立法法》，在宪法的基础上，对我国的立法体制做了进一步明确，使我国建立起了以全国人民代表大会及其常务委员会为主体的立法体制。立法体制包含很多内容，但立法权的分配是立法体制中最具有实质意义的部分。我国虽然设计了较为完善的立法体制，但在这个体制中最要紧的立法权分配却存在一些缺陷，例如，地方性法规和地方政府规章之间的界限不明确，导致在地方立法中地方人大与地方政府立法权分配不清楚。体制问题不清，就很难实现科学立法。再比如，中央和地方立法权限的划分也不是很清楚。虽然《立法法》对此作了规定，但是条款都比较原则，语义不清楚，各方对此理解不一，需要对其具体含义进行明确，以便划清中央和地方的立法权限。要实现科学立法，就必须在《立法法》规定的基础上，科学合理划分各级人大及其常委会、行政机关的立法权限分配，进一步完善我国的立法体制。

同时，党委、政府的政策和领导人的意志对法律法规的影响仍然在一定范围内存在。应该说，立法调整社会关系的方式与政策调整社会关系的方式是完全不同的。立法是调整社会关系的一种长效机制，政策则是调整社会关系的一种短期行为。领导人的个人意志也只能作为我们立法是否启动的参考。但目前立法运作中仍然存在这样的状况，即当某一问题受到政策的关注或者受到某个领导人关注时，它上升为法律、法规的可能性就会大增。反之，当某一问题本该得到法律规范的调整，但由于尚未引起政策或某个领导人的关注，那么，相应的法律规范便难以及时制定出来。这反映了我们的立法体制还不是十分成熟，需要通过进一步完善立法体制来从根本上加以解决。

（二）设定科学的立法程序

立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意妄为，从而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。立法实践证明，良法的产生有赖于科学的立法程序。科学的立法程序包括两个方面的内容，一是立法程序的民主化，二是立法程序的公开化。

立法程序的民主化是指立法应当体现人民的意志，充分发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法程序上不讲民主，法律、法规就可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。立法程序上讲民主，才能使法律、法规这个公共产品符合大多数人的诉求。立法程序的民主化要求我们的立法活动必须是民主基础上的集中，是多数人的意志，能够代表最广大人民群众的根本利益。当然，立法的民主化也有一定的缺陷。立法民主化通过多数人表决来实现对社会利益的调整，但这种“多数人决定”的方式显然会忽视少数人的利益。为弥补这种缺陷，我们在关注多数人利益的同时，也应当尽可能关注少数人的正当利益，要多听不同意见，尊重少数特殊利益团体的正当诉求，防止立法成为“多数人的暴政”。

立法程序的公开化是指法律、法规议案的提起、讨论、审议和表决等过程都应当通过合理途径让公众知晓，并尽可能通过新闻媒体对外传播。除因保密需要外，立法活动应当公开举行。立法活动所形成的文件及所产生的各种记录都应当公开，并允许公民通过合理途径免费查阅。从这个意义上讲，现阶段我们的立法活动公开化还做得很不够，公众对立法过程还十分陌生，很多立法文件也没有及时公开。立法程序的公开化是公民行使知情权的必然要求，是现代法治国家普遍遵循的原则之一，要做到科学立法，就必须让广大公民参与到立法活动中来，让他们知晓立法的过程，并对立法活动产生应有的影响。

（三） 科学地选择立法调整对象

法不是万能的，不是所有的社会关系都需要法律来调整。只有那些需要法律调整的社会关系，并且我们已经对其有了比较深刻认识的事项才需要立法。因此，科学地选择立法调整对象至关重要。

党的十五大提出，要建设社会主义法治国家。建设社会主义法治国家当然需要有法可依，因此社会对法律的期待和依赖可以理解。但是如今“法律万能论”呈蔓延之势，各种法律、规范性文件层出不穷，法律和各种准法律文本渗透到社会生活的各个角落。比如，有的部门把立法看成是确定部门利益的重要手段，纷纷就自己所管辖领域进行立法。有些属于部门自身内部管理工作的事项也想进行立法。有的把还在探索阶段的工作也进行立法。有的把立法工作当成部门的政绩工程，该立的不该的都来立法。要实现科学立法，就必须充分考虑立法的必要性，根据该事项本身是否需要法律调整以及人们对该事项与法律关系认识的深刻程度来进行规划立项。当某个事项需要法律、法规来调整时，就立法。反之，我们对某一事项认识还不够深刻时，就不应立即制定相应的法律、法规。

科学选择立法对象，还要克服一个误区，就是要分清道德和法律调整社会关系的界限，不能把属于道德调整范围的社会关系也用法律、法规来进行调整。道德和法律有着天然的界限，无视这种界限，就必然掉入“法律万能论”的深渊。例如有的地方人大把在公共汽车上让座、上街不准赤膊等等本属于道德调整的范围也纳入立法的范畴，混淆了道德和法律的界限。实际上，法律和道德是调整社会生活的两种不同方式，法律是刚性的，道德是柔性的；法律需要国家强制力来保证实施，道德主要靠自我约束；违反法律会受到法律制裁，违反道德则受到的是舆论压力。混淆两者的界限，就会使法律、法规侵入到公民“自治”的领域，削弱法律、法规的权威性。

（四）科学地处理权利与权力、权利与义务的关系

法律、法规的主要内容就是关于公民、法人和其他社会组织之间的权利义务关系，以及它们与国家权力之间的关系。法律产生的目的就是两个方面：一是确认公民、法人和其他社会组织的权利，没有法律对权利的规定、确认和保障，权利就会变得毫无意义；二是授予公权力，规范公权力，限制公权力。只有法律授予的权力，公权机关才能行使，“法无规定不可为”。

地方立法活动必须处理好权利与权力的关系。权力与权利是相互依存，对立统一的。权利是权力的本源，无权利便无权力。权力是权利的后盾，无权力的保障便无从享受权利。科学立法必须处理好这两者的关系。首先，立法应当科学地设定公民、法人和其他社会组织的合法权利，不任意给它们设定义务，尤其是给公民设定普遍性的义务时，更应当慎之又慎。同时，制定法规时，要假定行政机关都具有滥用权力的倾向，立法的目的就是要限制它们对权力的滥用，给它们行使权力设定严格的程序。对滥用权力的行为，规定严格的法律责任。法律不对公权力进行限制，公权力就会无限膨胀，就会成为权利的障碍。

地方立法还要处理好不同利益群体之间权利的分配问题。中国的改革，说到底就是利益分配方式的改变。我们的立法就是要因势利导，科学分析不同阶层对利益分配的诉求，通过法规的规定，确定利益分配原则，准确设定各阶层之间的权利义务关系，体现不同阶层的愿望，使社会各个阶层都能享受到改革发展的成果，这样才能“定纷止争”，使人与人之间能够和谐相处。

权利与权力的划分，权利与义务的设定，是立法活动的本质。只有科学合理地处理好权力与权利、权利与义务的关系，才能有效限制国家权力的膨胀，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益，使法律真正成为经济社会发展的助推器。

（五）科学立法需要国际化的视野和专业化的立法队伍

法律、法规总是和它产生地的文化有着不可分割的联系，每个国家都有其特有的法律发展背景，都有自己本土化的因素，所以法律具有地域性的特点，这也是法律的基本特征之一。但法律也有其共性，比如立法技术就是没有阶级色彩、没有感情色彩、没有非理性色彩的共性。这些共性是可以相互借鉴、相互学习的。因此，无论是国家层面的立法，还是地方层面的立法，要做到科学性，就必须博采众长，学习其他国家先进的立法经验和立法技术，为我所用。同时，我们的立法活动不能仅考虑自己的“一亩三分地”，还要把立法活动放在国际大背景下进行审视，考虑我们的立法活动是否符合WTO规则，是否符合国际形势的发展。只有把立法活动置于国际大背景之下，才能保证立法的科学性。

立法是一门科学。既然是科学，就应当由懂得这门科学的人来进行。因此，科学立法必须有专业化的立法队伍作为保障。在现代法律规范的构成中，技术规则所占的比重越来越大，一些行为规则起初是纯粹的技术规则，仅仅在技术层面上起作用。但是，后来这种规则的普遍化，使得这些技术规则转变成了法律规则。立法工作者不可能在每个领域都是专家，必须让相关领域的专门人才参与到立法活动中来，才能使我们出台的法律、法规符合科学管理的需要，符合社会进步的需要。这里指的专业人才不仅指通晓法律知识的专业人才，还包括通晓专业技术知识的人才。只有把立法活动看成是一个专业化的活动，充分发挥专业人才的作用，才能保障我们的立法具有科学性。

（作者单位：重庆市人大常委会法制工作委员会）