对农地制度改革的意见和建议

我国当前的农地制度不合理，必须进行改革，在基本经济制度上坚持公有制为主题，公有制形式可以多样化，产权制度应当落实到农户，稳定和完善农村基本经营制度，健全严格规范的农村土地管理制度，完善农业支持保护制度。

党的十七届三中全会重点研究了我国农村改革发展问题，通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中特别强调农村土地制度与农业经济的发展问题，本文拟就这方面的问题谈些个人的看法。

一、有关农地制度的几个主要范畴

1.农地的基本经济制度，即农村土地的归谁所有的制度。我国的《宪法》规定：中华人民共和国领域内的土地、领空、领海等，都属于中国所有；但在社会主义初级阶段，是实行公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，并具体规定城市土地属于国家所有，农村的土地属农民集体所有。

2.农地产权制度。所谓产权，是指人们对财产的占有、使用、支配和经营管理的权利。一般是由所有权决定的，但所有权和占有权可以分离，即所有者不一定是占有者，占有者不一定是所有者。马克思指出：在资本主义经济制度下，农村土地的所有者是地主阶级，占有者是农业资本家。

3.农村基本经营制度。主要是指农村土地如何经营管理制度。在实行农业合作化时期，农地是由农业合作社经营管理，在公社化时期是由人民公社经营管理，改革开放以来是由农村农民家庭联产承包责任制度经营管理。

4.农地管理制度在宏观行政管理方面，实行国家（通过行政组织）进行管理的制度，如兴修水利工程、实现农业现代化等，对于农地的具体管理应当主要由农村集体组织和农户进行，如修梯田、改良土壤、农田灌溉、耕作方式、秋收冬藏等。

二、我国当前农地制度中的问题

1.农地集体所有的基本经济制度没有落到实处。在改革开放前30年前虽然落到合作社和人民公社基层单位了，但由于“一大二公”等极左路线的干扰，造成了农业经济也处于崩溃的边沿。改革开放以来，则是由于落实的基层单位不明确，现实中是落到农村村级组织，但由于它不是一个经济组织，也不是一个政府的行政组织，而只是一个村民自治组织，村委会不是一个经济机构，也不是一个行政权构，不能成为集体所有制和农地产权的代表。

2.由此就产生了一系列问题：首先就是村级组织不是农地所有制和产权的代表，却行使这方面的权力，村干部利用这个权力来“寻租”，得到很多好处，在村民中作威作福，成为“村霸”和“乡霸”，农民称他们为“新地主”、“新保长”、“新财东”。败坏了我们党和国家的声誉，也是我国农村近十几年来出现新的分化、贪富差别扩大的根本原因和突出表现。

3.由于农地制度存在以上问题，也就造成了国家征用农地中的制度问题，如征地的强制性、地价的超低化、征地收入被乡村干部侵吞或私分等等，成为乡村干部腐败和“寻租”的主要原因之一。

4.国家征用农地的结果，使一些农民丧失了土地，国家又不安排失地农民的工作，从而剥夺了农民的劳动权以至生存权，使这些农民成为“新的无产者”，对我们党和社会主义制度产生不信任感，增加了社会不和谐的因素。

5.由于农地经营管理体制不明确，农地的产权并未真正放到承包土地的农户，以至农地如何耕种、如何经营，甚至种什么、如何种，承包农户自己不能做主，要听从村委会、乡政府甚至县农业局的安排，而出现的问题、造成的损失却要承包户自己承担，这是农户意见最多最大的问题，也是农业遭受很大挫折的主要原因。

6.改革开放以来，由于农地制度的产权不清，承包农户对承包土地没有产权，不能转包、交易、入股、遗传，因而农户对农地的产权也不重视，农地的收益也得不到保证，因而也就忽视农地的基础设施的建设，以致出现林耕、撂荒、荒漠化等严重现象，从而说明了农地产权明晰的重大意义。

三、对我国目前农地制度改革的意见和建议

针对以上问题，特提出以下十条意见和建议：

1.根据我国社会主义初级阶段的基本经济制度，必须坚持以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展。农地制度当然也不例外。从上世纪50年代初实行农业合作化开始，就确定了农业合作社的土地属于农村集体所有，从而建立了公有制的另一种形式，也是我国基本经济制度的一个重要内容。半个世纪来的实践证明，这种制度安排是完全正确的。

当前的问题在于：我国农村的经济实体已转到各个农户，集体经济已名存实亡。因此，既要坚持社会主义公有制为主的基本经济制度，又要根据我国当前农村经济发展的现实，就只有将村级经济真正成为一个实体，来承担农地集体所有制的主体。但是这种集体所有制，既不同于合作化时期的合作社，更不同于人民公社，因此必须建立新型的合作集体经济组织，在这种组织还没有建立以前，农地的终极所有权还是属于国家为宜，因为按照中华人民共和国《宪法》，全国领地、领空、领海都是属于国家所有，不许任何人侵犯。

2.农地的产权制度，即农地的占有、使用、经营和收益的权利，应归属承包农户掌握，国家和政府不应越俎代庖，更不允许其他人侵占，国家法律应当坚决保护。为此，各农户承包的农地经营制度在稳定和完善的基础上，应当允许其进入市场流转，农地产权可以转让，可以出租，可以入股，可以抵押，可以遗传。

3.因此，农地的经营管理体制，也必须进行市场化改革。农地的流转必须遵循国家的土地政策，必须按照价值规律办事，国家征用农地必须与农户协商，农地价格补偿必须大大提高，被征地的农户国家应当妥善安排，保证其劳动权利。

4.农地的流转可分为两种情况：一种是农地产权转让，如国家征用农户承包的土地进行公共产品的建设，农地的产权当然也就属于国家，不属于农户了。又如农户如改为从事其他行业，不再以农业为生的农户，其承包土地的产权，当然也应当转让出去，不能再占有该地的产权，也不应当以转让产权的名义收取使用者的地租，否则就成了“新地主”，这当然有违农地制度改革的目的，因此农地的流转必须转让农地产权，舍此别无他法。

5.延长农户对农地承包经营的年限，现在只规定“30年不变”太短了，仅仅是一代人的时间，老年人心里感到不踏实，年轻人感到从事农业无保障，千方百计想“跳出农门”，这如何能实现农业现代化呢？因此，有的同志提出延长到50～70年，我基本同意，我认为至少要三代人的时间，延长到100年为宜。

6.关于国家征用农地的补偿问题，现行的制度是地方各级政府说了算，根本不和被征地的农户商量，而且政府定价太低，仅能补偿农地三五年的损失，我认为现在至少要补偿30年的承包期的损失才比较合情合理。

7.实行征用农地换新保的政策。国家将农户承包的土地征用后，农户就丧失了《宪法》所赋予的劳动权和生存权，农民成了真正的“无产阶级”，这是“农村最大的民生问题”（中央党校曾业松教授语）。因此，国家对此不能不管，必须千方百计，妥善处理，否则影响“和谐社会”的构建，“小康社会”也是空谈。有的地方试行“农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，换取社会保障（由国家或者第三方支付）和城市住房”。我认为这是可行的方法之一，但远不够，关键是如何保障失地农民的劳动权问题。

8.关于农村土地私有问题：这是一个非常敏感的问题，学术界避之唯恐不及，“新左派”们却抓住“反私有化”这根棍子来打人。其实，现实社会中能离开“私有”吗？人们的意识形态不说，经济领域也是如此，我国社会主义初级阶段基本经济制度，不是明确规定“社会主义公有制为主体，多种所有制经济共同发展”，并强调个体私营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，必须“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”（十七大文献）。

9.为了顺利地实行农地制度的改革，必须进一步改革我国城乡二元结构体制，形成城乡经济社会一体化新格局，为此就必须改革现行的城乡户籍制度、城乡社会保障制度、基本医疗卫生制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、农村金融制度、农村民主管理制度等。

10.党的十七届三中全会强调指出：“推进农村改革发展，关键在党。要把党的执政能力建设和先进性建设作为主线，以改革创新精神全面推进农村党的建设，认真开展深入学习实践科学发展观活动，增强各级党组织的创新力、凝聚力、战斗力，不断提高党领导农村工作水平。”为此，我提出赋予农村村级组织以经济职能，代表农村集体合作经济，作为农村集体经济产权的主体，这样农地产权才能真正落到实处，“三农”问题的解决才有坚强的政治保证，这是推进农村改革发展的关键。

作者简介：何炼成（生于1928年），湖南浏阳市人，武汉大学毕业，西北大学经济管理学院名誉院长，教授，博导。主要从事理论经济学的教学研究。