依法规范 缓解中小企业融资难

梁国安

中小企业融资难，是目前困扰中小企业发展的难题之一。如何破解？本文从法律的角度提出了一些可供参考的思路。

现状：融资仍然是难题

2007年末，陕西省金融机构人民币各项贷款余额5121.2亿元，对企业发展起到了巨大的推动作用。但根据调查统计，也反映出如下现状：

中小企业融资困难。在调查的212家企业中,回答2006年和2005年相比向银行或信用社借款难度问题时,有36.8%的企业认为更加困难,回答不清楚（包括两年没有融资的企业）的占调查总体的25.5%,认为没有变化的占调查总体的32.5%,只有5.2%认为更容易,占比重很小。

大部分企业融资量较少。在被调查的212家企业中,有130家在2005年进行了融资操作,占到总数的61％,82家没有融资（包括融资没有成功）,占总数的39%。调查企业在银行融资最多的融资额为1000万元,最少的企业融资额为5万元,一般在几十万左右,212家企业平均融资额度为107.9万元。

银行或信用社融资所占比重不大。从企业融资构成观察：2006年向银行或信用社融资比例为34%,民间借贷和私募股权融资已经占到40%,25%来自创业投资,其他资本市场融资占1%。

企业融资趋向民间借贷。在回答“如果打算融资,贵企业拟选择哪种融资方式”时,有106家即50%的企业把向银行（或信用社）融资放在第一位。但是由于向金融部门借贷的难度较大,除向银行（或信用社）贷款外,2006年中有占近60%的企业(127家)选择了向个人筹集(公开发行股票、债券除外)资金,有71家选择向股东、职工和社会(不定对象)借款,有65家向企业或单位间进行拆借,进行过商业票据转让或贴现(向银行、信用社贴现的除外)方式和向典当行等借入等其他方式的共有22家。说明陕西中小企业虽然对金融机构报有很大希望,但由于向银行融资难的显现,企业不得不把目光投向非主流渠道,这种办法实属无奈之举。

原因：缺少规范的体制

首先是企业对金融工具的了解程度不够。

其次是抵押难、担保难影响企业贷款。1998年以来各商业银行（含各类中小金融机构）普遍推行了抵押、担保制度,但落实起来很困难。由于许多乡镇企业扎根在农村,房地产变现非常不易,用于抵押的机器设备等其他财产,对于银行来说不具备现实价值。造成近年来银行抵押、担保贷款下降,纯粹的信用贷款实际已经绝迹。一些有发展潜力但处于刚起步阶段,或有发展潜力但目前现状并不十分好的中小企业,往往因没有合适的抵押品或难以找到合适的担保人而备受冷落。

金融部门减少了对中小企业的贷款比重和数量。现阶段由于缺乏完善的个人和企业信用体系,中小企业相对于大企业来讲财务信息不透明,可信度不高。为减少银行的不良资产,防范金融风险,金融部门减小了对中小企业的贷款。一些中小企业制度不健全,财务报表不实,弄不清其真实资产状况,少数企业一旦遇到经营困难,会以逃废债务的方式将其风险直接转嫁给银行,致使银行工作人员对企业的资信质量真伪难辨,虽然这种恶性贷款诈骗事件并不多,但直接影响了银行对中小企业的贷款信心,致使不少基层银行贷款相对于存款的比例逐渐下降。

对策：用法律规范

非银行金融机构是不得冠以银行名称经营货币信用业务的。这种机构作为国家金融体系的组成部分，其根植于城乡基层与当地中小企业及农业承包户关系密切，便于直接了解借款人经营状况。可提供多样的融资方式，用以补充商业银行业务遗缺，打破银行业的垄断，强化金融市场竞争。

有6000亿元之巨雄厚民间资金的温州“地下金融”一直十分活跃。温州的“地下资本”、“私人钱庄”占了民营企业资金来源的30%至40%。不过，积极参与民间借贷的温州人也一直存有忧虑，那就是没有合法身份，“地下钱庄”和“高利贷”的性质毕竟很危险。

民间借贷、私人钱庄作为一种地下金融的方式出现，尽管操作灵活、利息高，但是获取贷款的门槛低，又缺乏信用体系管理、抵押担保等种种保险机制，一旦市场发生大幅波动，就有可能引发全社会的系统性风险，对银行体系造成一定的冲击。

2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行下发《关于小额贷款公司试点的指导意见》。对于从事民间金融借贷服务的机构提供了向“阳光化”方向的努力。为中小企业及农业发展提供了新的资金来源。国家开展小额贷款公司试点的消息传出后，不少温州人兴奋不已。小额贷款公司的“开闸”，为民间借贷松绑，可使地下钱庄、非法集资活动减少，更好地规范民间资金。

金融业是国民经济重中之重，金融机构的操作行为和运行效果不仅关系国民经济健康发展，而且直接涉及社会秩序和社会成员的利益。运用法律手段防范金融风险保障金融安全，是亚洲金融危机带给我们的深刻启示。

陕西省大荔县供销合作社经联社社务会批准成立大荔县股金服务中心,从成立至案发共吸收股金5.14亿元,联社所属企业拆借资金沉淀5.84亿元,致使社员股金到期无法兑付,失去理智的社员堵塞国道,围堵政府机关,公安机关以涉嫌非法吸收公众存款罪将该社法定代表人苏德华逮捕。上世纪九十年代对基金会的清理付出了沉重的社会代价。

所以要依法规范金融主体及其市场准入，依法维护金融秩序。我国金融规范现存在立法层次低法律效力差的状况，主要见于中国人民银行等部门的部门规章，系统性不足，且冲突较多，可操作性差。稳定货币促进经济发展维护金融业稳健发展保护投资者利益是金融法立法的基本原则，而《关于小额贷款公司试点的指导意见》只是行政文件，不是《立法法》意义上的行政法行政规章，小额贷款公司的具体法律规范仍是一个空白。我们有必要对小额贷款公司的相关法律问题进行研讨。

关于小额贷款公司的法律地位，《银行业监督管理法》第十九条规定“未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或者从事银行业金融机构业务活动。”《关于小额贷款公司试点的指导意见》中小额贷款公司由省级政府主管部门批准，没有给小额贷款公司授予金融许可证的规定，因此不具有非银行金融机构的法律地位。有关金融机构的法律法规是否适用小额贷款公司。《贷款通则》是否适用。如果将小额贷款公司界定为民间放贷人，那么《刑法》第一百八十六条关于银行或其他金融机构违反法律法规发放贷款造成重大损失的违法放贷罪能否适用等都是悬而未决的问题。

关于地方“金融办”行使小额贷款公司制度制定权行政许可权与行政监管处罚权的合法性，《银行业监督管理法》相关规定的意义在非银行金融机构及金融业务的行政管理权由银行业监督管理委员会行使。《关于小额贷款公司试点的指导意见》“省级政府主管部门（金融办或相关机构）负责小额贷款公司的监督管理。”违反行政权力法定及金融业国务院部委垂直领导和行政权力划分原则，地方政府出于地方关系或政府人员利益交易可能导致失控。

关于小额贷款公司股东，《银行法》禁止党政司法机关部队团体及其人员成为商业银行的股东。小额贷款公司是否也需作出相应规定。以往非银行金融机构主要公司治理风险在于出资不实，以股金吸收转让方式社会集资，抽逃资金。《关于小额贷款公司试点的指导意见》没有规定此类监管措施。

违规放贷是金融企业资产损失的主要原因，对小额贷款公司向借款人无担保贷款，贷款人与借款人串通借新还旧是否可以不加限制。

《关于小额贷款公司试点的指导意见》要求小额贷款公司坚持为农民农业农村经济发展服务原则。农村农业贷款的保证担保多采取联户连保方式，可以强化借款农户信用还款。但是由于存在血缘、亲缘群体性生存特点，在法院强制清偿时会发生群体事件。加之社会人口流动频繁小额贷款公司对中小企业及个人信用信息难以掌握，能否分享银行业金融机构个人企业信用资源以规避风险。

农村农业贷款除农机具外最有价值的担保物是农村土地房产。中共中央十七届三中全会制定新农村政策中决定土地承包长久不变，允许农村集体土地经营权流转。而《物权法》《担保法》都禁止农村集体土地流转抵押担保规定能否突破。1997年建设部发布《城市房地产抵押管理办法》，而农村不动产抵押担保登记公示管理缺位。没有公开规范有序的农村土地流转市场抵押物如何变价受偿。农村农业经济有其周期性季节性且与自然灾害密切相关，政府能否制定农业灾害政策保障制度以减少农业贷款风险。

以上思考说明小额贷款公司符合陕西中小企业及农村经济发展需要，试点的法律规章已呈先天不足。促进小额贷款公司的健康发展，我们需要为其作为一个金融市场主体创制平等统一完善科学可操作的法律环境。首先应确认其民间金融企业平等金融市场主体法律地位明确其经营权益，再则监管者制定规则实施监管不能超越法律权限，其制定的规则与法律不能相冲突，规则的制定不应只强调监管而忽视金融企业发展的基本要求和政府公共服务的职责健全配套的服务小额贷款的市场机制。

（作者系西安德伦律师事务所律师）