关于地方党委书记权力的三个问题

内容摘要 解决地方党委书记权力的来源，应当以选举制为主，任命制为辅；赋予地方党委书记一定的自由裁量权是切合实际和必要的，但必须节制和规范其自由裁量权的幅度和边界；对地方党委书记权力的监督，要着力解决“自上而下”、“自下而上”和“平行”监督中的效果不明显问题。

关 键 词 党委书记 权力 选举 监督 自由裁量权

作者 吴其良，解放军南京政治学院上海分院政工系教授。（上海：200433）

在中国的政治生态和权力格局中，地方党委书记的权力在地方治理中处于核心地位，起着关键作用，从这个意义上说，管好了书记的权力，也就管好了地方的一切。对地方党委书记权力的研究涉及诸多方面，本文仅就权力的来源、自由裁量及监督三个突出问题作些探讨。

地方党委书记权力的来源

地方党委书记权力的来源有两个途径：一是任命制，二是选举制。从实际的党内权力运行来看，党委书记上任主要来自于上级的任命。党委书记由上级党组织和领导人精心挑选，等级授职，层层任命。但从党内的一些制度规定和文件要求来看，党委书记的上任，是要通过选举的。不过即使搞选举，全委会对书记的选举也都是等额选举，这类选举的功能主要是对上级组织或领导的人事安排进行再确认或赋予其“合法性”。在现实政治生活中，对党委书记的授权实行任命制为主，选举制为辅，选举制服务并服从于任命制。对此，笔者认为需要改变。

1．党委书记的授权不能以任命制为主

在革命时期险恶的环境里，自上而下任免党委书记不仅无可指责，而且是符合革命斗争要求的代价最小、最可行的途径，某种程度上它还充当了对险象环生的党组织的一种制度救济。革命时期，党的组织机构由任命组成和领导干部由指令授权所具有的优点明显，而弊端却不明显，还被凶险的革命环境和崇高的革命主题遮蔽了。但当革命取得成功，昔日活动于革命对象体制外的革命党，成为了自己确立的体制内的执政党，这时，革命时期那种行之有效的任命制带来的问题就日渐暴露了出来。

首先，权力失去时间边界。在现代社会，一个组织的权力行使通常都有相对固定的时间边界，这在确保权力实现价值的同时又防止其自我扩张或滥用。党章对地方各级党委会的任期都作了明确规定，地方党委书记任期虽然尚无明文规定，但依照常理，产生于所属党委会的党委书记的时间边界，无疑应该与其所属党委会是一致的，即党委会产生，党委书记权力产生；党委会届满，党委书记权力结束，中途不得随意变更。而上级任命党委书记显然不会遵从此律，导致的结果也就是党代表的选举权威遭到轻视，其质询与监督权无从落实。

其次，权力失去职责边界。上级任命的必然结果是，一些党委书记把自己行使的权力完全看成是上级领导看中、赏识的结果，进而认为，要想被领导看中、赏识以便得到提拔，就要朝领导靠拢，向领导输诚，以至对领导惟命是从、百依百顺，甚至向领导“朝贡”，替领导“站岗”。［1］最终沦为只对上负责，不对下负责；只取悦领导，不关心党员与群众，甚至利令智昏、有恃无恐，成为公然践踏党员权利、侵犯人民利益的官僚政客。

再次，权力失去使用边界。权力有与生俱来的自我扩张和逃避监管的倾向。由于党委书记的授权越过了所属党组织和党员的意志，一开始就带有强烈的上级意志，这让原本理论原则上很推崇、但实际操作却相当困难的集体领导变得更加模糊，党内的自我纠错机制也更加无力。由此，党委书记大权小权“一把抓”、选人用人“一朝臣”、重要决策“一言堂”、听到批评“一眼瞪”，也就是意料之中的事了。更可怕的是，当“一把手”权力膨胀到一定程度，领导班子中一些党性不强的同志为个人利益计算，势必就曲意逢迎，事事附和书记，最终导致领导班子的集体腐化和“坍塌”。

在政治系统中具有符号意义的党委书记权力的来源方式，不仅事关党内的权力布局、政治秩序和党内民主的运作水平，还直接影响到整个社会的政治观感和政治热情。换言之，党委书记的产生及其权力来源路径，如果不能适应社会发展潮流和社会转型需要，不能适应公民社会日益发育状态下广大党员的主体意识与权利意识不断觉醒和提高的趋势，不能在公开透明基础上通过广泛参与和公平竞争的选举方式，来取代革命时期非常规情境下的任命方式，那么，新形势下党的凝聚力、战斗力和整合力势必都要大打折扣。选举领导人是党内民主生活的核心内涵之一，用自下而上的选举式取代自上而下的任命式来产生党委书记，并对其授权是大势所趋。

2．党委书记的授权应当以选举制为主

民主要解决的实质问题是什么？是权力资源的配置问题，即解决权力的来源、运行、监督、收回这四大重要环节。而选举是现代民主制度的核心，是解决权力来源与收回头尾两大环节的基本方法。熊彼得对民主方法的阐释，就揭示了选举在民主制度中的核心价值。他指出：“民主方法是为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力。”［2］依此逻辑，我们也可以说，党组织内的某些人要通过竞取党员选票而得到作出决定的权力。

一方面，我们要充分认识党内选举的价值。选举是民主的第一要义。［3］衡量一个国家是否民主，首要标准是看其是否实行真正的选举。衡量一个政党是否民主，也是如此。选举在多大程度上体现了选举人的意志，这种权力的授受关系就有多大程度的真实性、实在性和合法性，也就有多大程度的民主性。党委书记行使的权力是党员让渡和认同的管理党内事务的一种权力。党内在公开透明基础上通过广泛参与和公平竞争进行选举，是党委书记产生及其权力获得的最主要的合法渠道。

另一方面，我们必须正视党委书记选举中存在的突出问题。党代会后全委会选举书记，通常不过是对已任命的书记进行追认或再确认一次而已，所以这样的选举只能是走过场或形式主义的。党组织通过所谓“规定选举方针”、“戴帽”、“酝酿”、预选、做工作、等额选举、禁止竞选、“同意的不用动笔，不同意、弃权的动笔”等一系列程序设计，形成了特定的选举规定和运作方式。其实质是，在原则上承认有选举的必要，但在实践中却设法去除甚至消灭了选举的实际功能，从而把选举虚假化。如上级随意限制选举本身的适用范围，随意调动下级组织选举产生的领导人等。这种理论与实践、原则与程序之间的脱节，是党内选举制度名存实虚、选举过程形式化的基本原因。

3．解决书记选举问题的策略

第一，遵从和维护选举规则和程序的权威性。在选举中，如果上级党组织或领导提名的候选人落选，而下级组织或党员联名提名的候选人当选，只要选举过程经过选举监督委员会宣布合理合法，没有营私舞弊，那么就要承认选举有效。因为选举程序的合法性应当高于上级组织的行政权，必须承认这个程序是全党通过的，具有最高的权威性。在这个意义上，也可以认为由党的制度、程序管干部和由党员的选票管干部是更高意义上的党管干部的重要方式。

第二，调节好选举制与任命制的关系，避免选举流于形式。书记的选举当然要尽量避免假选举或流于形式的选举。从十二大到十七大党章都规定选举“要体现选举人的意志”，采取无记名投票和差额选举办法，这是很大的改进。但是在现实的党内政治生活中，时常会在改选之前先任命，或者在选举之后中途调离和重新任命，这样就很难体现选举人的意志，甚至是对选举人意志的轻视，所以群众称他们为“空降书记”。要改变这种状况，需要限制任命制对书记调控的职数与频率，改革和健全选举制，把挑选各级党组织领导人，尤其是挑选书记的权利真正交给党代表和广大党员。不仅要有差额，而且还必须引导开展竞选。没有竞选的差额选举，不免流于形式。［4］

第三，正确定位选举成功的标志。选举成功的标志是什么？应当是严格按选举规则与程序选出领导人，即无论是上级组织或领导提名的还是下级组织或党代表提名的人当选，只要按选举规则与程序产生，都算成功。不能认为只有上级组织或上级领导人提名或指定的候选人当选，才算成功，否则要重选。选举规则和程序具有党内制度的刚性，绝不能当儿戏，动辄搞重选。

第四，积极尝试直选和差额选举。对于书记应由党代表大会的代表直选产生，还是由党代会选出的全委会选举产生，笔者倾向于由党代表直选产生。而且书记的候选人是差额，不是等额，是2人，不是1人。书记候选人在党代会上要进行情况介绍、责任承诺和竞选演说。

有人可能提出这样的担忧：书记不由全委会选出就可能不再对全委会负责，而只对党代会负责，他更会凌驾于全委会之上了。这种担心是多余的。理由是，党的地方委员会工作条例清楚规定了党委书记与全委会及常委会之间的权力关系，那么他按照规则行使权力，就能体现对党代会负责与对全委会负责的一致性。

从党委书记直选的个案看，基层党组织中的党委书记可由基层党员大会直选产生。如四川省成都市新都区11个镇的党委书记全部由党员公推直选产生，镇党委书记在新都区结束了委任制的历史。地（市）、县（市）的党委书记也可以考虑由这两级的党代表大会的党代表在选举党委委员的同时，直接将书记选出，这也可称作党代表直选党委书记。

地方党委书记的自由裁量权

党委书记权力运作内容和类别的模糊性，必然导致权力行使的随意性和自由裁量权没有幅度与边界。从民主制度的规范要求来看，党委书记的权力应当是一种有限权力，而不是一种无限权力。然而，在党组织的一些规范性文本中，却没有对党委书记权力行使的内容与类别进行较为完整的界定，即没有明晰地列出党委书记的权力清单。“负全责”的字样倒是经常出现，这实际上给了书记几乎是无限制的权力。历史和现实都已显示，这样的权力会给执政党造成严重危害。为了使党委书记的权力行使有序、有界且有效，就必须厘清权力的清单，即其究竟可拥有和行使哪几项权力。依据党章和党的地方委员会工作条例以及其它相关党内文件的原则要求，考察和研究党委书记在一级党组织中权力运行的实际情况，党委书记的权力清单主要包括下述八项权力：召集主持会议权；首席执行权；协调统筹权；检查督促权；讲评总结权；文件签发权；事项批示权；临机处置权。［5］

除了上述八项基本权力，党委书记不可避免地还拥有自己的自由裁量权。无论古代还是现代，无论东方还是西方，无论党内还是党外，可以说，只要存在管理决策和权力行使，就会不同程度地存在自由裁量权。对于党委书记来说，所谓自由裁量权，基本可认定是其在党的章程、条例等规定之内，根据自己的知识、方法和技能，自由斟酌、自主决定作为或不作为，以及如何作为的权力。党委书记的自由裁量权主要来源于两方面：一是上述八项基本权力之外犹存的弹性空间；二是上述八项基本权力中因“语义模糊”而在其内部实际仍然蕴含着的回旋余地。

我们不能不看到，再严密的党规和党纪条文，再详尽的权力清单，也只能是对其权力的概要规定，而不可能穷尽其权力域，也不可能对其所有行为进行具体预设。事实上，从社会生活的现状和党的实际运行来看，党委书记在权力清单内外都保持着自由裁量，并不完全是件坏事。因为社会生活纷繁复杂，党组织这部庞大机器运行本身也是一个复杂的动态过程，充满许多变数，具有不可预测性。在某种程度上说，它甚至是党委书记领导处理党务工作必不可少的构件，是确保党组织各个环节高效运行的必要条件，也是其灵活机动应对处理党内外突发事件的重要保障。特别是在当前，我国政治、经济、文化、教育各方面改革都进入攻坚阶段，党委书记在此过程中都扮演了不可替代的角色，而许多改革的措施大多又带有探索性、试验性，党的组织必然处于调整和变革之中。为有效弥补党的制度规范的不周延和模糊性带来的不足，调和党的制度规范与法律法规之间不吻合造成的矛盾，赋予党委书记一定的自由裁量权，是完全切合实际和必要的。

但权力本身是一柄双刃剑。在赋予党委书记们较多的自由裁量权，在提高党的运行效率，增强党的活力的同时，它不可避免地也产生诸如权力滥用、个人专断、反复无常和权力寻租等不合理现象。过于宽泛的自由裁量权正日益成为权力腐败的重灾区。这些年在党委书记队伍中不断暴露的问题，固然与个别党委书记政治素质、业务素质和民主水平偏低有关系，但根本原因还是在于党委书记自由裁量权的幅度不明确、运作没边界，导致党委书记的自由裁量权离组织原则和法制轨道渐行渐远。因而，在厘清党委书记的基本权力清单的同时，还有必要进一步节制和规范其自由裁量权的幅度和边界，如此方能有效遏止自由裁量过程中的因人而异、厚此薄彼等问题的产生，使自由裁量变成“阳光下的裁量”。就当前党委书记自由裁量权运行的实际情形而言，采用以下措施尤为必要，亦较为可行：

一是进一步细化其自由裁量标准，使自由裁量幅度模糊之处具体化、明确化，缩小其自由裁量的弹性空间。对现行党内相关规定、实施办法或细节条文进行必要的修改、补充，对一些自由裁量幅度太大的，应根据不同的情节、后果、主观性等因素界定具体的裁量“档次”，改变把自由裁量幅度总是停留在原则规定上的习惯，构筑形成一个严密的自由裁量标准体系，以权力行使的标准化机制压缩自由裁量的空间。

二是加强对党委书记自由裁量行为的审查与监督。这方面，西方一些国家确立的通过司法审查控制行政自由裁量行为的机制值得我们借鉴。将党委书记的自由裁量行为完全纳入常委会、全委会，直至纪律检查委员会的审查范围，既要审查其裁量行为是否存在不作为问题，更要审查其裁量行为是否存在滥用职权、违背党内民主集中制原则的问题。对重大自由裁量行为，党委书记还必须报告其裁量理由。只有如此，才能切实走出自由裁量因缺乏制衡而陷入权力无限扩张、责任无限模糊和难以追究的怪圈。

三是着力培养和提高党委书记的素质。就目前党内权力结构和运行机制而言，如果自由裁量权掌握在素质低劣、作风霸道的党委书记手中，所有的限制手段大多失去应有的效果，后果不堪设想。因而必须加强培养教育，不断提高其业务素质和道德素质。一方面要确立不同级别党委书记不同专业素质要求的标准；另一方面对党务处理能力低劣、独断专行的党委书记应该坚决罢免。

地方党委书记权力的监督

历史与现实表明，腐败的滋生和蔓延，是权力失控和失范的表现。这既有权力过分集中的原因，也有对权力的制约和监督不到位的问题。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》，向全党提出了“加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益”的明确要求。加强对权力运行的制约和监督，重点是加强对党委书记的权力监督。近些年来，特别是党的十六大以来，党中央高度重视党内制度建设，积极探索和实践加强党内监督的有效形式和办法，颁布实施了《中国共产党党内监督条例（试行）》等重要的党内法规。该条例明确规定，党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。为落实条例对书记监督的要求，坚持和完善了巡视、派驻等重要的监督形式，逐步走向以权制权和依法治权的有机结合。

在监督指向问题上，党中央历来主张自上而下、自下而上与同级监督相结合，因为任何一个民主健全的监督体制都应当是三者的有机统一、平衡配置，不能够头重脚轻或对比悬殊。不然的话，就会使监督在失衡的状态下运行。当前，对党委书记的监督之所以存在“上级监督不到、下级监督不敢、同级监督不了”的现象，其重要原因之一就在于此。

搞好自上而下的监督，应当理顺权力的授受关系。长期以来，人们所理解的自上而下的监督，主要是指上级对下级、组织对个人，然而最根本的自上而下监督应指权力委托者对受托者的监控，也就是理顺权力的授受关系，因为源自权力授受关系的监督是最有力的。但如果权力的授受关系是模糊不清、甚至是颠倒的，那么实行有效的监督就难以到位。问题在于，目前党内权力的这种关系还不很清晰。按照党章规定，党的代表大会与全委会、常委会之间是权力授受关系。自上而下的监督应是党的代表大会监督全委会和常委会，全委会监督常委会。但由于党的代表大会制度不健全，其作用没有得到充分的发挥，以致人们往往不是把党的代表大会，而是把全委会甚至常委会看作是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关。这一误解导致了实际政治生活中党委书记的权力缺乏必要的监督。因此，必须要改革和完善党内选举制度与党委会制度，使权力授受之间形成真正意义上的监督关系。

搞好自下而上的监督，应当处理好权利与权力的关系。目前，党内开展自下而上的监督存在一些问题，其中最突出的表现是不敢监督。造成这种局面的一个重要原因，就是监督者的权利没有得到切实的保障。就党内权利与权力的关系来说，对于滥用权力的书记，当然可以运用权力予以必要的处置，但归根到底要树立以权利为本的观念，因为党内任何权力都是广大党员的权利所赋予的，故权力为权利服务并受权利监督是理所当然的。自下而上的监督，属于以权利监督权力的范畴，切实保障监督者的权利，是不断完善自下而上监督书记权力的必要条件。要做到这一点，就要建立健全相关的权利保障机制。

搞好平行监督，要解决好权力的制约关系。党内平行监督主要涉及两方面：一是同级党委和纪委之间的监督，二是领导班子成员之间的监督。该监督的优势是便于监督，节约成本。但监督效果令人堪忧，主要表现为监督不了。对于前者，在查处的众多腐败案件中，很少有同级纪委检举同级党委书记或党委班子违纪违法的案例；就后者来说，表现为班子成员之间的监督软弱乏力，特别是对党委书记的监督更成了长期存在的难题。出现这些问题，症结在于邓小平所说的“权力过分集中”的领导体制，如表现在党内同级组织中权力过分集中于党委会，在党委会中权力过分集中于常委会，在常委会中权力又过分集中于书记，最终形成了“一把手”个人说了算的格局。解决平行监督的基本出路在于分权制约，而且这种权力制约关系必须是横向的，不是纵向的；是双向的，不是单向的；是平等的，不是从属的。如目前在探索党代会常任制中，提出在党代表大会下设立三个平行的委员会：决策委员会、执行委员会、监督委员会，将原集中于常委会中的决策、执行、监督等权力分解开来；又如主张实行全委会票决制决定重大问题，以防止书记个人大权独揽等。所有这些，都是有益的尝试。

在解决正确授权和加强制约的同时，还要健全授权后的权力剥夺与收回制度。人是有两面性的，尽管用人制度很完善，考核很严格，也难免不称职的党委书记被选中，或任用时虽具备了资格条件，但以后又发生了蜕化。这就要求建立起严格的党委书记权力剥夺制度，对腐化变质的、不称职的党委书记及时剥夺其党内权力，消除党委书记继续腐败的条件。在实际操作中，党委书记权力的收回大体可以分为正常状态和非正常状态两种情况。正常状态表现为到龄退休、任职期满后免职或改任等情况；非正常状态表现为党内撤职、罢免等情况。从党章关于党员有权利“要求罢免或撤换不称职的干部”的一般性规定，到党内监督条例明确规定党内罢免或撤换制度，这是党内民主在制度层面的一大发展，也是加强对党委书记监督的一个有力措施。

党的十七大提出“让权力在阳光下运行”。我们只有建立健全相关的体制机制，积极推进党内民主建设，才能使各级党委书记的权力在“阳光”的照耀下，更好地彰显为党员服务、为人民服务的本质。

参考文献：

［1］杨敏之. 对权力问题的若干思考. 求索，2001（5）．

［2］熊彼得. 资本主义、社会主义与民主. 北京：商务印书馆，1979：377.

［3］高放. 选举是民主的第一要义． 人大研究，2008（3）．

［4］高放. 中国政治体制改革的心声. 重庆：重庆出版社，2006：225.

［5］吴其良． 论党委书记的权力． 天津市委党校学报，2008（4）．

编辑 杜运泉