国资监督应进一步规范化

蒋德海

2008年10月28日，我国企业国有资产法在国际金融危机中通过。这部法不仅是30年来国资国企改革的成果，而且将成为我国今后国企管理和改革的基本依据，对我国企业国有资产的管理监督，防止国有资产的流失，促进国有企业和国有资产的改革，特别是在当前国际金融危机情况下保障国有资产的安全，都有较大的积极意义。

但从立法的基本内容看，有些问题的具体化、规范化仍嫌不够，有待于在实践中进一步完善。

如关于国资的监督问题，这次国资监管机构也被纳入法律监管范围，被视为立法上的一个亮点。《国资法》规定国有资产监督体系由各级人大常委会、各级政府、政府审计机关、社会公众监督等构成。各级人大常委会为国有资产的最高监督权力机构，履行出资人职责的国资监管机构要接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。这种系统化、全方位的监督立法，对于保障国有资产安全，将国有资产及国资监管机构纳入依法监管范围，无疑是一个很大的进步。

然而，如果仔细研究就会发现，这个国资监督体系，并没有从根本上解决国资监督问题。首先，虽然以前的国务院文件和有关法律法规没有明确提到人大常委会监督国资，但人大作为权力机关，它当然内涵着对国资的监督，各级人大常委会不仅有权监督国资委，而且有权监督国资委的管理，防止国有资产的流失理应属于人大常委会的权力和职能之一。其次，本级人民政府的监督和考核，也是应有之义。国资委作为一级人民政府的下属国资管理监督机构，它对本级人民政府负责的形式之一就是接受本级人民政府的监督和考核，国资委对国资的监督管理及其监督管理的效益等当然要对本级政府负责。再次，政府审计机关对国资委的监督管理同样是已经存在的监督机制。最后，人民群众的监督则是宪法规定的我国公民监督公权的基本权利。显然，分开来看，《国资法》规定的这些多方位的监督管理体系或机制，早已存在。在此前提下，如果《国资法》仅仅将这些监督重新概括一下，而没有实质性规定上的突破，国资监督问题仍然不够规范，就难以真正解决国资监督问题。正如这部法出台后，理论界所担扰的，国资监管职能不清晰，将可能引起监管混乱。这部法突出了国资监管机构(目前仍具有监管职责)的出资人职责，淡化了监管职责，其监管职责将逐步分开，但将来国资委的监管职能剥离出来后，仍需要有一个具体的监督部门。

同时，最直接管理国有资产的行政部门即国资委，却被排除在国资监督的体系之外，值得商榷。现行国资委是职业化或专业性管理和监督国资的部门。《国资法》突出了国资委的出资人地位和职责，这是需要的。但作为国家的出资人，无论是对于已经出资的项目还是对未出资但准备出资的项目，监督职能应该是必不可少的。投资人对出资项目的经营状况进行监督，是投资人对自身资产责任心的必然表现。因为投资人的出资不同于借钱，后者通常不需要关注其资产的使用。但投资特别是国有资产的投资是有严格规范的行为，国有资产出资以后，受资部门是不是严格按照国资委的投资目标经营，关系到投资价值的实现，当然需要监督。这也是行使国有资产出资人权益、承担维护出资人权益责任的基本要求。投资人对未出资但准备出资的项目进行监督，主要是一种预防职能，要防止国有资产投入到不该投入的领域或防止国有资产在投资中流失。

从法理上说，国资监督需要解决三个问题，即谁来监督、监督谁、用什么监督或有什么监督途径。

第一个谁来监督的问题，其实仍是老问题。人大、政府、审计和人民群众监督国资固然需要，但实际生活中更需要的监督是对国资的经营者、国资的具体管理者的监督。人大、政府、审计和人民群众监督都是一种间接监督，大多缺乏足够的职业性或专业性，而国资委是国家的国资管理部门，由它来监督国资的存在和使用无疑更专业、更职业化。因此，从理论上说，把国资监督职能从国资委剥离出来交由任何一个部门来监督都不合适。因此，现行立法的四个监督主体人大、政府、审计和人民群众不应排斥国资委的监督，而且国资委的监督理应是上述四个监督主体的关键。

第二是监督谁的问题。我国现行国资可分为经营性、行政事业性和资源性国资。国资监督无非是对上述经营性国资的经营行为，对行政事业性国资和资源性国资的使用和管理的监督。由于三类国资的存在形式有很大的区别，所以监督的目的、重点等都有所不同。《国资法》所涉及的国资主要是经营性国资，是进入市场经济的国资。对于这部分国资的监督，一方面要保证其有市场经济的活力，能够在市场经济中放开手脚；另一方面又要防止国资经营者利用市场机制化公为私。

第三是如何监督的问题。在这个问题上，要注意制约和监督的区别。从监督来说，《国资法》规定国有资产监督体系由各级人大常委会、各级政府、政府审计机关、社会公众监督等构成，这些都是外在监督。但外因必须通过内因才能发挥作用，因此，国资监督还必须辅之以内部的制约机制。从国资企业看，目前主要的问题是制约不够。国资企业中有董事会、董事长和总经理，还有党委书记，从现代企业制度的构成看，董事会是企业的权力机关，总经理是执行机关。企业的总经理应由董事会选聘，董事会选聘总经理的机制应当体现出民主性和科学性，总经理向董事会负责，受董事会监督。另外，董事内部实现权力制约，严格意义上应当一人一票。从我国目前国企内部的制度情况看，制约和监督都存在问题。有的国企内一把手的权力太大，而有的国企内总经理又受到许多束缚，这都影响了国企在市场中的运作，甚至导致大量国有资产流失。因此，国有企业内部的监督和制约机制应进一步明确化和规范化，这无疑是完善国资监督的重要内容。