行政裁量权滥用情况严重

申欣旺

中国新闻周刊：我们了解到，你1993年就发表了行政裁量权方面的研究成果，当时中国各级政府在这方面是否已经暴露出比较严重的问题?

姜明安：1993年，我在《法学研究》第一期发表《论行政自由裁量权及其法律规制》一文，这是我研究行政自由裁量权较早较系统的成果。我最早提出“行政自由裁量行为”的概念是1985年出版的第一本行政法著作《行政法学》。

我国各级行政机关及其工作人员行使行政裁量权的问题是随着计划成分逐步减少、市场调节范围逐步加大、中央集权逐步减少、地方自主权逐步加大的过程中而逐步进入人们视野的。特别是上世纪80年代后伴随着一些地方、一些部门(包括中央部门)“三乱”(乱罚款、乱收费、乱摊派)现象的蔓延而日益恶化，使人们越来越感到有对行政裁量权加以规制的必要。

中国新闻周刊：在我国，哪些领域的行政裁量权暴露的问题更多一些?

姜明安：应该说，凡是有行政的地方，就有行政裁量权。凡是有行政裁量权的地方，就存在着滥用裁量权的风险和实际可能性。至于哪些领域的行政裁量权暴露的问题更多一些，这需要做实证调查研究，要用数据说话。就我个人的感觉而言，目前行政执法量比较大的领域和部门，问题会比较集中和激烈一些，如城管、治安、工商、食品卫生、交通、质监、环境等领域。

中国新闻周刊：造成这种状况的根源是什么?

姜明安：原因主要有三：第一，这些领域和部门执法范围广泛，法律、法规对相应执法行为的规范较为原则，行政机关又难于及时制定相应的实施细则和执法基准；第二，这些领域和部门的执法大多涉及审批、许可、收费、罚款等，执法人员容易利用裁量权获利，搞权钱交易；第三，这些领域和部门的执法往往直接与公民、法人和其他组织打交道，其滥用裁量权的行为往往与行政侵权联系在一起，最易于引发行政争议和社会矛盾。

中国新闻周刊：湖南提出了“综合控制”的模式，你如何评价?

姜明安：这是一个有益的尝试。控制行政裁量权的方式和途径应该是多种多样的，而不只是裁量基准的“具体条款”。我个人认为，规制行政裁量权有六种方式和途径：其一，通过包括法定程序与正当程序在内的法律程序规制行政裁量权的行使；其二，通过立法目的、立法精神规制行政裁量权的行使；其三，通过法的基本原则规制行政裁量权的行使；其四，通过行政惯例规制行政裁量权的行使；其五，通过政策规制行政裁量权的行使；其六，通过裁量基准规制行政裁量权的行使。

中国新闻周刊：栽量权的规范对行政诉讼将有什么影响?

姜明安：行政审判只能依据法律、法规，而不能依据行政机关制定的裁量基准。这是法治的要求，否则，司法就无法监督行政机关依法行政。在某些情况下，行政裁量基准的制定和裁量基准本身就是违法的，通过行政诉讼能够纠正这种行政违法。

另一方面，行政审判应该尊重行政裁量基准，因为行政裁量基准是规范行政裁量权行使的重要途径和形式。在控制行政裁量权行使、防止其滥用方面，行政审判与行政裁量基准的目的一致。