从委托代理理论到我国政府预算监督机制的构建

2009-02-11杨荣君

市场周刊·理论研究 2009年12期

摘要:在实践中,不管是经济领域还是政治领域委托代理问题都普遍存在。与企业中的委托代理关系相比,政府预算委托代理关系有其特殊性:政府预算所体现的是一种多层次的委托代理关系;政府预算委托代理关系中存在“所有者虚位”和激励弱化问题。由于政府预算委托代理关系的特殊性,企业委托代理理论中的激励机制作用有限,进一步加强与构建预算监督机制应是有效解决委托代理问题的关键。

关键词:委托——代理;政府预算;监督机制

中图分类号:F275 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)12-50-02

一、委托代理理论概述

现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯(S.Ross,1973)提出的:“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。” 在委托代理关系中,一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。由于委托人与代理人的效用函数不一样,委托人追求的是自己的财富最大化,而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化,这必然导致两者的利益冲突,出现逆向选择与道德风险问题(委托人可能不知道雇用哪个代理人才是最佳选择,不知道如何规定契约条款或职权范围,当一个代理人被雇佣后改变了他的行为而损害了委托人的利益,道德风险就发生了)。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。大量研究表明,解决此问题的思路有两条:一、建立激励机制;二、建立约束机制。

在实践中,不管是经济领域还是政治领域委托代理问题都普遍存在。本文主要分析委托代理理论在政府预算中的运用。

二、政府预算委托代理关系的特征与效应分析

在市场经济条件下,政府承担着为公众提供公共产品和服务的职能,同时,公民需要向政府纳税、缴费,以弥补公共产品的成本。这样,政府与公民间就形成了一种委托代理关系。与企业中的委托代理关系相比,政府预算委托代理关系有其特殊性。

首先,政府预算所体现的是一种多层次的委托代理关系。作为政府预算初始委托人的社会公众通过立法机构将公共事务委托给各级政府来办理,各级政府又将其委托给各个职能机构来具体执行,于是就形成了社会公众——立法机构(全国人大及地方各级人大)——政府(国务院及地方各级人民政府)——职能机构(上级机构——下级机构)——工作人员(上级——下级)的多层次的委托代理关系。在长长的委托代理链条中,同样存在利益不一致、信息不对称所带来的“逆向选择”与“道德风险”问题。委托代理的层次越多,代理链条越长,初始委托人的行为能力就越弱,监督成本就越大。

其次,政府预算委托代理关系中存在“所有者虚位”和激励弱化问题。

企业委托——代理理论的最基本假定是存在着一个真正的所有者并激励和约束代理人,以防止自身权益受到损害。而在全体社会公众委托政府组织提供公共产品和服务这一过程中,尽管在理论上每个人都可称之为所有者,但在现实中,没有任何具体的所有者和委托主体,只能是所有者代表制,存在着所有者“虚位”问题,这在很大程度上减弱了激励的内在动力。此外,公共部门的非营利性又增加了对政府部门代理人业绩考核的难度,同时,也使得构建激励所要求的剩余收益这一手段难以直接物质化,无法利用股利分红、股票期权、依据业绩调节薪金以及高额奖金等激励制度来刺激政府官员努力工作;而官员的晋级、提升虽然会有一定的激励作用,但通常需要漫长的努力还需要一定的年限积累,使得政府预算代理者对激励的敏感性减弱,从而削弱了激励机制的功效。

由于政府预算委托代理关系的特殊性,企业委托代理理论中的激励机制作用有限,进一步加强与构建预算监督机制应是有效解决委托代理问题的关键。

三、政府预算监督机制的构建

从现代政府预算的产生来看,最初的目的就是为了监督封建统治阶级的政府财政收支计划,使预算公开、透明,所以政府预算本身就包含监督的职能。一般情况下,监督的收益与监督的成本成正比,监督的成本和监督的效果也成正比。为了有效治理政府预算中存在的委托代理问题,应改革目前以行政监督为主的内部监督机制,构建立法监督、行政监督相结合,并辅之以社会监督的复合型预算监督机制。

目的:建立诱导代理人尽可能多地显示个人掌握的信息的监管制度和机制,促使代理人在任何情况下都能像委托人那样行动。

政府预算中的多层次委托代理关系图:

委托人:社会公众(初始委托人);立法机构(全国人大及地方各级人大);政府(国务院及地方各级人民政府);职能机构(上级机构——下级机构)

代理人:立法机构(全国人大及地方各级人大);政府(国务院及地方各级人民政府);职能机构(上级机构——下级机构);工作人员(上级——下级)

委托代理问题:代理人不按照委托人利益最大化行动,使得社会公众的利益受损。

监督机制的构建:根据委托代理理论中的国会控制理论,作为委托人的国会可以有效地控制作为代理人的官员机构。

假如一个立法机构由三名代表组成,根据多数票规则投票决定两个不同行业的补贴的提供。代表A最不倾向给两个行业补贴,宁愿把这些公共资源用于其他用途;代表B赞成给行业Y补贴;代表C赞成给行业X补贴。

如果这个三人立法机构就补贴问题作出决定,其结果是不稳定的。因为,在是否给行业Y提供补贴的问题上,A是一个中间投票人;而在是否给行业X提供补贴的问题上,B是一个中间投票人。

由于代表是通过选举产生的,为了能够再次当选,他必须促成给他所在选区的选民带来好处的政策的通过。如果成立一个专门的机构,控制哪些决定可以做那些决定不可以做的授权,那么代表在做决定时,必然按照有利于选民利益的要求投票,最终达成稳定的结果。

同样的道理,在政策通过后,交给政府机构实行的过程中,通过建立一个专门的机构,控制人事任命和监督项目及其进度,从而减少逆向选择与道德风险问题。

四、构建政府预算监督机制的初步思路

(一)由《宪法》、《预算法》及其《实施条例》明确规定预算监督权的实施。形成有效的分权制衡机制,强化监督。制定决策标准,减少行政执行的随意性,避免权力过于集中。当然,权力制衡机制所提供的保障和平衡是以牺牲灵活性和效率为代价的,它可以保护委托人的利益,但它也可能会阻止合意的行动。

各预算编制部门应该提前安排好各自下一财政年度需要做的事情,所有项目进入项目库,按照轻重缓急在预算中安排。人大和财政部门主要侧重对预算编制的监督,从源头上保证预算资金收、支的有效性;审计部门主要对预算执行和决算实行监督;社会舆论监督在促进预算资金运行透明度和宣传教育预算资金管理人员方面可以起到良好的效果。另外,司法部门有权对相关违法单位与人员依法进行处罚。

(二)细化预算编制,避免“外行人看不懂,内行人不明白”的现象。在编制预算草案时,“类”、“款”、“项”、“目”四级预算科目必须落实到位,并实施零基预算、综合预算,统筹安排预算资金。提交人大审批时,还应附相关的图表和方案说明,使草案中收入的来源、渠道、结构,支出的范围、依据、规模等情况完整、真实地得到反映,便于审批和监督执行。同时,在各级人大尤其是地方人大,选配具有专业知识和实践经验的人员,逐步形成一支适应加强预算监督工作需要的、专业化的工作队伍。

(三)改革预算审批的时间,提前预算审批,消除每年1月到3月中旬间的预算审批空档。保证《预算法》的严肃性,维护预算执行和监督的法律性。逐步实现预算的多年滚动编制。

(四)提高预算执行的严密性和严肃性,加大对各种违反预算执行中各种违法乱纪行为的惩处力度,不仅是接受纪律处分。通过预算监督查出的违反相关法律、法规的部门和单位要承担相应的法律责任,根据性质及情节轻重,承担刑事责任、民事责任和行政责任。

政府会计制度应实行权责发生制。至少需要以权责发生制的一些内容来补充收付实现制财务报告。建立包括行政管理控制和会计控制的内部控制体系,促进政府活动有序、节约和高效,防止资源因浪费、滥用、管理不善、失误和欺诈而受到损失;建立并维持可靠的财务和管理数据并及时报告披露这些数据。

(五)建立一套独立于政府,直接对人大负责的审计监督系统,独立行使监督权,并将其作为一项常规性的工作来进行。

(六)提高政府预算的透明度,实行阳光预算,公开曝光预算资金在收、支过程中的暗箱操作问题等。建立招标机制,建立一个公众的监督机制或一个反映民意的渠道,更多的采用听证会等形式,接受公众的质询和监督,吸收民众的建设性意见。

在实际预算监督过程中,还必须注意将监督和服务结合起来,将预防和查处结合起来,将处罚和奖励结合起来,综合使用内部监督、外部监督,事前监督、事中监督和事后监督,最大限度地发挥预算监督的作用。

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