政府职能与和谐社会的构建

黄德良， 李 白

(东华大学 人文学院， 上海 201620)

2009 - 03 - 27

黄德良(1947-)，男，东华大学人文学院教授；

李 白(1967-)，男，东华大学人文学院硕士研究生。

政府职能与和谐社会的构建

黄德良， 李 白

(东华大学 人文学院， 上海 201620)

和谐社会是一种理想的社会状态。这种理想的状态是要通过自觉的构建才能实现的。其中，政府职能的发挥举足轻重。构建和谐社会，政府至少肩负着四项重大职责：社会成员生活普遍富裕；社会的经济、文化、环境全面、协调、可持续发展；社会成员各尽所能，各得其所；社会安全稳定。当前，政府尤其要着力解决我国和谐社会构建乃至经济、社会发展的“瓶颈”性的突出问题，即可持续发展、分配不公、“三农”、充分就业、深化改革等五大问题。政府构建和谐社会的职能得以有效发挥，离不开科学理念指导。指导政府构建和谐社会的理念，主要是由以和为贵的哲学理念、以人为本的价值理念，以及以统筹为重的战略理念组成的有机整体。

和谐社会；政府职能

和谐社会是一种理想的社会状态。这种理想的状态是要通过自觉的构建才能实现的。在构建和谐社会的过程中，有诸多因素可以发挥作用。按照现代政治观念，政府是代表公民意志和意愿对社会实行管理的，对社会状况的好坏肩负着直接的责任。如果我们把社会主义社会和谐看作是社会的一种理想状态，那么，作为社会管理者的人民政府在构建社会主义和谐社会的过程中能够和应该发挥什么职能?本文试就这一问题作些初步的探讨。

一、 构建和谐社会政府职能的提出

要了解政府在和谐社会构建中可能和应有的职能，我们首先要研究社会主义和谐社会构建中人民政府具有该职能的客观根据。

首先，我国政府构建和谐社会职能的提出是社会转型的必然。自我国改革开放以来，发生了两个深刻变化：一是社会主义市场经济代替传统的计划经济；二是对外开放代替相对封闭。这两个深刻变化使社会不再是那么简单和整齐划一，而导致社会结构、经济成分、社会组织形式、利益分配方式、就业方式等日益多样化。然而，多样化并非必然地导致好的结果，如果处理不当，那也会产生不良的后果。多样化，尤其是社会利益的分化，会扩大人们思想认识的分歧和社会离散的倾向。特别是当一些社会群体的利益受到损害而又缺乏合理解决的途径时，他们会采取一些激烈的形式，甚至以刑事犯罪的极端形式来表达自己的利益诉求。从而造成社会紧张积聚，破坏社会稳定。这就要求政府管理具有新职能，以丰富和扩大各种形式的民主，畅通利益表达的渠道，使各阶层、各群体的利益要求都能以理性合法的形式及时表达出来，同时建立健全社会利益协调机制，通过广泛的协商、探讨、辩论使问题的症结趋于明朗，然后以公正的态度及合作、妥协的精神，找出各种关系的平衡点、结合点，依此来解决各种利益矛盾，维护社会的安定。政府管理能否具有这种职能，关系到能不能整合好各种错综复杂的社会关系，关系到人民的团结、国内各民族的团结，关系到整个社会的凝聚力大小和人心向背，关系到我们党能不能团结和带领全体人民沿着中国特色社会主义道路奋勇前进。

可是，我国原有的政府管理职能的显著特征是三个强调，即强调政府管理是直接进行政治统治的工具；强调政府管理主体与社会公众之间关系的不对等性；强调政府管理是对社会进行管治。由此使政府管理存在着四个忽略，即忽略了政府对社会公共事务的管理作用和为社会公众提供服务的服务性作用；忽略了社会公众对公共事务管理的参与以及社会公众的需要对政府管理行为的导向性作用；忽略了社会公众对政府管理的主体及其行为的制约和监督；忽略了政府管理过程中公共责任机制的建设与发展。这样的政府管理不能适应社会多样化的情形，构建不了社会主义和谐社会。而与社会主义市场经济相适应的政府管理必须要从过去政府管理更多地突出特殊集团的意志到更多地突出社会公众的意志；从突出政府管理活动以政府主体的规则为导向到突出以社会公众的需求为依归；从突出政府管理是直接进行统治的工具性作用到突出政府管理为社会公众提供公共服务的服务性作用；从突出对上级负责到突出对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任制。这一切意味着，政府政治统治职能向重社会管理和服务职能的转换；政府管理的根本是一切以人民群众的福祉为依归，是构建社会主义和谐社会。构建社会主义和谐社会，迫切需要政府管理不断增强这种新的职能。

其次，当前我国政府履行构建社会主义和谐社会的职能不仅义不容辞，而且必须起到主导的作用。我国社会转型的最终目标就是建立起一个在国际上有竞争能力的制度框架。在这一框架中，政府、市场、社区以及公民个人都能够有效地发挥各自的作用。显然，促成这一制度框架的建立不是任何一个系统或部门所能做到的事情，只有政府才有能力实现这一转变。换言之，中国的和谐社会必须在政府的主导之下，通过公共政策的制定和加强公共管理才能够实现。

过去二十多年来我国的经济和社会发展的明显轨迹是，伴随着改革开放所激发的经济高速增长，政府在社会发展中的角色经历了一个退出或缩小的过程，家庭和个人被重新界定为社会保障责任的主要责任者，而政府则只限于补偿或解决从计划经济向市场经济转变过程中部分社会成员的传统权益受到损失的问题。因此，新的社会保障制度的建立主要针对的是国有企业改革引发的下岗、失业、退休养老金发放困难以及由此而产生的城市贫困等直接影响社会稳定的一系列社会问题。其他凡是有家庭或劳动能力的社会成员，则几乎享受不到任何社会保障，而完全需要依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御和适应经济和社会变革的风险。

然而，改革以来出现的各种问题则是与未能形成利益共享的机制有关。经过短短的二十多年，中国社会便从过去的共同贫困和落后发展到贫富差距几乎接近警戒线，这一事实说明，相当一部分社会成员未能分享到经济发展的成果。加之贫富差距在中国形成的特殊背景，这种贫富分化的局面对社会凝聚力以及社会稳定的冲击力非常之大，不仅带来了现实的社会问题，对中国的可持续发展也将会产生很多负面的影响。中国的经济社会发展失衡问题说明了一个事实，即国家政策的缺失会给一个国家的经济发展带来代价。同时也表明，在一个开放性的全球社会中，公共社会面临着比以往任何时代都多的不确定因素或始料未及的问题，如大规模的失业、金融风险、贫富差距加大、生态风险和社会冲突等，这些问题的发生都会对人民的日常生活安全带来严重威胁。如果政府不能对不断变化着的国内外形势做出科学的预测和评估，就不可能形成有效的应对这些变化或不确定因素的政策，甚至会造成本国经济、社会和政治生活的冲突和溃乱。问题或变化是任何一个国家都不可回避的，一个国家要想在全球社会中生存和发展，就必须适应变化和解决问题。因此，政府的公共管理职能就是如何使社会成员更好地适应经济和社会的变化，通过对各种问题的分析、评估和有效的管理，消除或最大限度地减轻其对社会生活的冲击，构建社会主义和谐社会。

再次，党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会的目标和任务以来的实践证明，我国政府肩负构建社会主义和谐社会的重要职能当之无愧。这几年各级政府根据宪法赋予的权力，在法制的范畴内通过法规、政策等途径把构建和谐社会的目标和要求变为构建的实际行动，变成社会现实，发挥着至关重要、不可或缺的作用。概括言之，政府对整个和谐社会的构建发挥了以下五个作用：实施作用。即政府对于把和谐社会的宏伟蓝图变为现实具有决定性作用；规范作用。即政府运用行政的力量使亿万建设者的活动纳入到构建和谐社会所需要的轨道，使之汇合成建设和促进力量；导向作用。即政府运用政策、舆论、教育等手段引导他们，为他们指明前进的方向；协调作用。即政府发挥各种利益矛盾冲突调解人的作用，并通过合理的决策使矛盾和冲突尽可能减少，程度尽可能减轻；保障作用。即在整个构建过程中政府都应该提供可靠的安全保障，不仅要化险为夷，而且要防患于未然。

二、 构建和谐社会政府职能的内容

社会主义和谐社会是个人自由幸福与整体协调有序有机统一的社会，是以人为本，社会成员各尽所能、各得其所，经济、社会、文化、环境全面、协调、可持续发展的后现代社会，是以幸福、自由、平等、民主、法制、殷实、道德等为其基本规定性的公正社会，这种社会实现了普遍和谐：个人身心和谐，人际关系和谐，个人与组织和谐，组织与组织和谐，人与自然和谐。要构建这样一种和谐社会，政府的职能是重大的，至少肩负着四项重大职责：

一是社会成员生活普遍富裕。这是社会稳定和和谐的基础。在这方面政府肩负着利用政府的力量和政策、法规等手段大力发展经济的重大责任。政府应该运用法律法规和有效的监控手段，维护市场经济的顺畅运行，避免和克服市场经济导致的两极分化及其他负效应，努力使科学技术渗透于经济发展和社会生活的各个领域，成为第一生产力，成为提高劳动生产率的最有效手段和发展社会生产力的主要力量。在社会经济发达的基础上，实现人们生活普遍富裕，完善社会保障和社会服务体系。

二是社会的经济、文化、环境全面、协调、可持续发展。这是我国科学发展观的基本内容。只有按照科学发展观的要求谋求发展，才可能建立起真正的社会和谐。坚持和贯彻这种发展观，政府具有重大责任，而且具有很大的作为空间。政府应该通过政策和措施变片面追求经济增长为追求经济、文化与环境的协调和可持续发展，变过度消费为适度消费，变只注重当代人的利益为同时兼顾当代人和后代人的利益。应该通过强调内涵型、质量型的发展，控制资源的滥用和浪费。应该在发展经济、促进经济快速增长的同时，注重发展各项社会事业，促进社会全面进步，实现经济效益与社会效益相互促进，当前效益与长远效益同时兼顾。政府还应该大力兴办为公民的生存、发展和享受提供条件和营造环境的公共事业和公益事业，努力提高全民的综合素质，建设和不断改进公民的服务设施和生活环境。

三是社会成员各尽所能，各得其所。使社会成员各尽其能，是要使社会成员的才能得到充分的发展，这就要求给社会成员提供普遍平等的受教育机会，使其尽可能充分地接受学校教育和继续教育；同时要使具有才能的社会成员有发挥其才能的机会，这就不仅要求给社会成员提供充分的就业机会，而且要求社会成员的职业尽可能与其才能相称，即所谓“人尽其才”。使社会成员各得其所，就是要通过合理的分配制度使社会成员得其所应得。这一方面是要建立起真正的按劳动分配、按贡献分配的机制，使劳动者多劳多得，少劳少得；另一方面则是要建立合理的社会保障制度，使弱者的生存和幸福能得到应有的保障。在使社会成员各尽其能、各得其所方面，政府同样责无旁贷。

四是社会安全稳定。社会安全稳定是社会和谐的前提和基础。影响社会安全稳定的因素主要有三个方面：国内犯罪、外敌入侵、意外灾害。政府不仅应该有效地打击犯罪，特别是有效打击那些对公民生命财产安全有直接危害的犯罪，有效地防止外敌的入侵，在公民遇到各种危难时进行及时有效的救助，而且应该建立有效的防范机制和快速反应机制。

当前，政府尤其要着力解决我国和谐社会构建乃至经济、社会发展的“瓶颈”性的突出问题。这些问题不能得到妥善的解决，构建和谐社会就是一句空话。我国目前各种矛盾纷纭复杂，其中政府可以着力解决的焦点性问题，归纳起来主要有可持续发展、分配不公、“三农”、充分就业、深化改革五大问题。这五大问题事关和谐社会构建大计，政府既耽误不得，更失误不起，必须全力解决。

三、 构建和谐社会政府职能的理念

政府构建和谐社会的职能得以有效发挥，离不开科学理念指导。指导政府构建和谐社会的理念主要是由以下诸内容组成的有机整体。

1. 以和为贵的哲学理念。随着社会主义市场经济条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式多样化趋势的进一步发展，在原有的工人、农民和知识分子之外，出现了新的社会阶层和利益群体。他们在根本利益一致的前提下，发生了具体利益的分化，相互之间存在利益的差异、矛盾以至冲突。要妥善处理这些社会主义矛盾和利益关系，不能采取“一个吃掉一个”的办法，而必须以和为贵的哲学理念为指导，采取新的矛盾解决方法。即要使矛盾诸方各得其所，和谐结合，达到多样性的统一。只有这样，才能使各个阶层和群体所拥有的多寡不同、种类(包括权力、资金、知识、技能、体力、管理才能等)不同的社会资源都能充分调动起来，互相配合、互相补充，为全面建设和谐社会而共同努力。强调用和谐结合的方法化解社会主义矛盾和利益关系的情形，会随着社会主义改革开放的深入，越来越突出，越来越占据主要地位。所以，能否自觉以和为贵的哲学理念为指导、用和谐的方法解决社会主义大量矛盾和利益关系，关系到是否按唯物辩证法来构建社会主义和谐社会、提高政府管理能力。

2. 以人为本的价值理念。和谐社会是一个以人为本的社会。一切活动的根本目的，都是为了人的生存、享受和发展。和谐社会就是一个政通人和、经济繁荣、人民安居乐业、社会福利不断提高的社会。政府在构建和谐社会进程中坚持以人为本的价值理念，就是要求政府把以人为本体现在社会管理的指导思想、基本思路和工作方法之中，体现在社会管理的工作成效上。为此，政府管理者在实际工作中，必须贯彻以下三项管理准则：第一，人是做好政府社会管理的根本出发点。要把维护人民的利益放在第一位，政府社会管理要从满足人的全面需求、促进和实现人的全面发展出发，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，多做顺民心、谋民利、得民心的事，真正做到尊重人、关心人、理解人、帮助人。第二，人是做好政府社会管理的根本保证。实践证明，做好政府社会管理的前提是先做好人的工作。无论是什么管理，最终都要靠人来完成的，而且要依靠大多数人的努力才能完成。没有人，没有大多数人的努力，再简单、再好的管理思路和方案，也不可能做好。第三，人是检验政府社会管理成败的根本标准。政府构建社会主义和谐社会的管理，是要解放生产力，发展生产力。人是生产力中最活跃、最关键的因素，因此，在一定意义上说，最终目标就是要解放人、发展人。是否有利于人们需要的满足和自身的发展，是否有利于提高人们的物质文化生活水平，是否有利于维护人们的利益，是衡量和谐社会、发展政府社会管理成败得失的根本标准。

3. 以统筹为重的战略理念。构建和谐社会的根本途径是社会实践，其中最重要的是政府在领导和管理经济和社会发展事务时，在制定发展战略、实行发展政策、采取发展措施时，做到总揽全局，全面规划，兼顾各方，协调发展。简言之，就是要坚持五个基本统筹的战略理念。在构建社会主义和谐社会的过程中，坚持以统筹为重的战略理念为指导，政府需要树立以下几个观点：

第一，始终保持经济的理性增长。这是要求保持一种“健康状态”下的经济增长。它既不同意限制财富积累的“零增长”，也反对不顾一切条件提倡过分增长。所谓健康地增长一般指在相应的发展阶段内，以“财富”扩大的方式和经济规模增长的度量，去满足人们在自控、自律等理性约束下的需求。

第二，全力提高经济增长的质量。它意味着新财富的内在质量应当不断地、连续地加以改善和提高。除了在结构上要不断合理与优化外，新增财富在资源消耗和能源消耗上要越来越低；对生态环境的干扰强度要越来越小；在知识的含量上和非物质方面要越来越高；在总体效益的获取上要越来越好。

第三，调控人口的数量增长，提高人口的质量。人口数量的年平均增长率首先应稳定地低于GDP的年平均增长率，而后逐渐实现人口自然增长率的“零增长”。此前与此后，都要把人口素质的提高纳入到首要考虑的政策之中。该战略目标的实质是把人口自身再生产同物质的再生产“同等地”保持在可持续发展的水平上。

第四，维持、扩大和保护自然的资源基础。地球的资源基础在可以预期的将来，仍然是供养世界人口生存与发展的惟一来源。科学发展观规定了必须保持财富的增长并满足人类的理性需求，而它的实物基础主要地依赖地球资源的维持、地球资源的深度发现、地球资源的合理利用乃至废弃物的资源化。

第五，始终调控环境与发展的协调。科学发展观不赞成单纯为了经济增长而牺牲环境，也不赞成单纯为了保护环境而不敢能动地开发自然资源。两者之间的关系可以通过不同类型的调节和控制，达到在经济发展水平不断提高的同时，也能相应地将环境能力保持在较高的水平上。

第六，坚持新的节约价值观。节约是中国人民的优良传统，但节约不能顾此失彼，以节约能源和改善环境名义做出一些既不节约也不环保的事情。循环经济以生态学规律为指导，通过生态经济综合规划，设计社会经济活动，要求在社会经济活动中不断提高自然资源的利用效率，循环使用资源，尽可能地利用可再生资源替代不可再生资源。这是一种全面的生态系统的节约价值观，是真正的节约型经济。政府管理以这样的节约价值观为指导，定会为把我国建设成为节约型社会做出新贡献。

GovernmentFunctionsinBuildingHarmoniousSociety

HUANG De-liang， LI Bai

(School of Humanities, Donghua University, Shanghai 201620, China)

Harmonious society is an ideal social state which is to be realized by self-construction, in which government plays an important role. To that end, government should undertake at least 4 major responsibilities. First, most people should be made to live a well-off life. Second, the economy, culture and enviornment develop in full swing in a coordinated and sustainable way. Third, each person could do his best to find his right place. Fourth, social security and stability are guaranteed. Currently, solving bottleneck problems, including sustainability, income dispatities, agricultural problems, country problems, farmer problems, inadequate employment and deepening reform tops the government working agenda in its way to build harmonious society and achieve social and economic development. To give full play to the government functions in this regard, scientific theory is indispensible. The philosophy of harmony and human as the first to be considered is at the heart of the strategy, focusing on planning as a whole.

harmonious society； government functions

D63

A

1009-105X(2009)02-0070-04