农民工 “可行能力”的贫困

徐 玮， 董婷婷

(中共江苏省委党校， 江苏 南京 210004)

2008 - 08 - 15

徐玮(1984—)，男，中共江苏省委党校社会学教研部；

董婷婷(1986—)，女，中共江苏省委党校世界经济与政治教研部。

农民工“可行能力”的贫困

徐 玮， 董婷婷

(中共江苏省委党校， 江苏 南京 210004)

“农民工”是在城乡二元结构和工业化两种力量作用下的特殊产物，在社会中整体处于弱势地位。本文采用了阿马蒂亚·森的“可行能力”视角，分析了农民工群体总体处于社会弱势地位的原因——“可行能力”贫困。而“可行能力”贫困的具体原因是五种“工具性自由”的缺失。文章按照工具性自由的五个维度具体分析了农民工群体“可行能力”贫困的原因，并在最后给出几条提升农民工“可行能力”的对策。

农民工；贫困；可行能力；自由

“农民工”为我国所独有的一个名词，是我国特殊的城乡二元社会结构的产物。在城乡二元体制结构下，户籍制度把全体公民分为农业户口和非农业户口两部分，农民不仅仅代表一种职业，也代表了一种身份。在现阶段我国经济社会转型的特殊时期，产生了“农民工”这一特殊范畴。可以被定义为：脱离农业生产、在城市从事非农业生产经营并短期或者长期居住在城市的持农业户口的产业工人。

任何一个对现实状况有所了解的中国人都可以看到，在GDP的高速增长的前提下，一方面是财富的迅速增长，富裕者阶层和他们所拥有的财富在急剧膨胀，另一方面是与之形成强烈反差的贫苦的农民和农民工。没有人能够否认农民工对我国经济增长所起的巨大作用。在改革开放的30年里，作为廉价劳动力的农民工为我国的六百多个城市创造了巨大的财富，与此相对的是不少贫困的农民工在年底连工钱都拿不到，甚至出现了以死相威胁来索要原本属于他们的那一点点血汗钱的情况。

众多生活在城市的农民工干的是城市里最脏最累的活，而工资却比城市的最低生活保障线高不了多少，有的甚至都达不到最低生活保障水平。国务院研究室发布的《中国农民工调研报告》显示，农民工的月收入平均水平较低，800元以下超过70%，这些农民工无疑是贫困的。本文将采用阿马蒂亚·森的“可行能力——贫困”视角，重新审视农民工这一特殊群体的贫困状况。

一、 理论阐述

对贫困的定义主要有三种：1、绝对贫困。指“总收入不足以获得维持体能所需要的最低数量的生活必需品”[1]19，绝对贫困显然只是贫困的一种，是对贫困的描述，没有抓住贫困的实质。2、收入不平等。米勒和罗比认为“贫困问题的本质就是一个不平等问题”[2]23。但是处于贫困之中的人们并不是因为和富人比较才知道自己是贫困的。当缩小中产阶级和超级富豪之间的收入差距时，这种平等上的进步对贫困人群来说可能意义甚微。3、相对贫困。相对贫困是一个与贫困的主观感受相关的一个概念，它认识到了贫困的相对性的一面，但是把贫困归结为一种主观感受，一定程度上否定了贫困存在一个客观标准，同样也没有抓住贫困的实质。

森的贫困理论的核心思想是“可行能力”。他认为贫困可以用可行能力的被剥夺来合理识别，“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺”[2]85，提出了“可行能力——贫困”视角和可行能力贫困。可行能力贫困的内涵十分丰富，森的表述是“相关的能力不仅是那些能避免夭折，保持良好的健康状况，能受到教育及其他这样的基本要求，还有各种各样的社会成就，包括能够在公共场合出现而不害羞，并能参加社交活动”[3]，人们在所列举的能力方面的缺失均可能被视为可行能力贫困。森的贫困理论是一种绝对贫困概念，但与传统的绝对贫困概念相比存在差异。传统的绝对贫困理论往往把“收入低下”作为识别贫困的通行标准，而森认为尽管收入与“可行能力”之间关系密切，但是贫困的实质不是收入的低下，而是可行能力的被剥夺。收入的不平等、性别歧视、医疗保健和公共教育设施的匮乏、高生育率、事业乃至家庭内部收入分配的不均、政府公共政策的取向等因素都会严重弱化甚至剥夺人的“可行能力”，从而使人陷入贫困之中。

森对“可行能力”作了如下定义：一个人的“可行能力”(capability)指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由[2]62。这里的“功能性活动”概念来源于亚里士多德，它反映了一个人认为值得去做或达到的多种多样的事情或状态。有价值的功能性活动的种类很多，从很初级的要求，如有足够的营养和不受可以避免的疾病之害，到非常复杂的活动或者个人的状态，如参与社区生活和拥有自尊[2]62。可行能力在森的理论体系中被看作是一种实质性的自由。

“自由”与“可行能力”在森看来是两个相通的概念，“自由是人们能够过自己愿意过的那种生活的‘可行能力’”[2]3。“自由”则是森的发展观的核心概念，他所提出的发展观也可以被称为“以人为本”的发展观。也就是说，发展的核心问题是人的发展，发展的进程应该为人们创造一种有益的环境，使他们能够尽可能充分地去发挥他们的全部潜力，不断扩大他们的选择范围——扩展人们的自由。

森的发展观的中心思想是把发展看作是扩展人们享受的真实自由的一种过程。按照这一思想，扩展自由是发展的首要目的和主要手段[2]30。自由作为发展的首要目的，对发展起着建构性作用。建构性作用是关于实质自由对提升人们生活质量的重要性；作为发展的主要手段，自由对发展起着工具性作用。从这个角度出发，森特别考察了五种类型的工具性自由：(1)政治自由；(2)经济条件；(3)社会机会；(4)透明性保证；(5)防护性保障。下面，本文将从这五类工具性自由的角度来探讨农民工群体的贫困。

二、 农民工群体的“可行能力”状况

农民工群体的贫困是因为“可行能力”被弱化甚至被剥夺，也就意味着农民工群体面临着自由缺失的状况。

(一) 政治自由。政治自由在森的发展理论中被置于极高地位。森最广为人知的研究成果是关于饥荒的一个规律，它证明了政治自由与防止饥荒的关系。这个规律是：权威主义统治者，他们自己是绝不会受到饥荒的影响的，通常缺少激励因素来采取及时的防范措施；与此相对照，民主政府需要赢得选举并面对公共批评，从而有强烈的激励因素来采取措施，防止饥荒或其他类似的灾难[2]8。

政治自由大致与民主的意思相当。就农民工群体而言，政治自由的缺失主要包括选举权、言论、出版与结社自由和其他公民权等。

第一、农民工作为公民，他们的选举权被剥夺或者由于各种原因而无法顺利行使。农民工尽管居住、生活在城镇，但仍然被当成农民，而作为农民，法律规定的选举权和被选举权与城镇居民相比是不平等的。我国1995年修正后的《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十六条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”根据这些规定，可以看出农民的政治权利先天就低城市居民一等。并且按照现行选举制度，农民工只能在户籍所在地行使选举和被选举权，被排斥在工作所在地的政治生活之外。

第二、言论、出版和结社自由对农民工群体来说是一句空话。农民工在城市工作，却被城市的各种社会组织排斥，成为一个既缺乏保护也缺乏约束的群体。据调查，只有11.9%的农民工加入了城市里的一些社会组织[4]。农民工并不是不想成立维护自己权益的组织，但自发形成的组织不仅难以得到相应的扶持，而且极易被扣上“非法组织”的帽子。没有强有力的社会组织为农民工群体说话，农民工在城市社会中基本处于失语者的地位，没有合法的、制度化的利益表达渠道。除了一部分从事研究的学者，城市社会的大部分人听不到来自农民工阶层的声音，对他们的困难、疾苦的关心无从谈起。

另外，不健全的制度严重限制了农民工公民权的行使，比如工作地无组织关系，长期不在户籍地居住导致农民工基本不可能加入共产党或其他党派。

(二) 经济条件。这是指个人享有的将其经济资源运用于消费、生产或交换的机会[2]9。森认为，人们拥有各种经济资源如劳动力、知识、工具等，市场机制则为这些资源的组合提供了机会。我国的市场机制经过了30年的发展，有了长足进步，但是仍然是不完善的。劳动力市场作为其中一部分，也存在着很多缺陷。农民工作为市场主体，原本应当与其他劳动者一样处于平等地位。然而，不完善的市场机制使农民工在市场中处于弱势，无法平等地获得机会。

农民工在劳动力市场中的不平等地位主要表现在两个方面：就业政策和就业歧视。

1、 就业政策。在与其他群体的对比中，我们可以清晰地看出农民工群体在就业政策方面所受到的不公平对待。政府针对城市下岗职工和农民工在劳动力市场就业方面采取了截然不同的方针政策，并且通过行政手段，制定了各种政策措施来实现。我们把城市下岗职工和农民工两群体放在一起进行比较，各地对这两类群体基本都采取了区别对待的政策。

例如，北京市政府针对下岗职工与外来劳动人口采取区别性就业政策，对下岗职工实行“保护——激励性”就业政策，为鼓励用人单位招收下岗职工采取了很多优惠政策。与对下岗职工的就业政策相比，各地政府对于农民工的就业采取的政策明显带有歧视性。首先严格限制外来人员的总数；其次是各种收费层出不穷，如有些地方超标准向外来人员收取卫生清扫保洁费，甚至擅自向外来人员收取综合管理费、宣传管理手册工本费等；有的计划生育部门仍向农民工收取已取消的“流动人口婚育证明工本费”……[5]142人为提高了农民工的就业成本，最终达到限制其就业的目的；第三，限制农民工就业的行业和工种，限制用人单位使用农民工。用人单位招用员工要遵循“先城镇、后农村，先本市、后外地”的原则，下岗人员较为集中的系统，一般都要严格控制外来务工人员的使用量。这种区别对待的就业政策使社会福利损失、劳动力市场发育进程受到阻碍。

2、 就业歧视。农民工在劳动力市场上受到的就业歧视主要表现在：就业机会、职业分布、工资待遇几个方面。

第一、就业机会。首先是应聘机会不等。它集中表现为城乡分割、异地排斥的户籍制度造成的户籍型就业机会歧视，根据劳动者户籍所在地的不同所作的任何区别、排斥或优惠，其结果是剥夺或损害农民工在就业或职业上的机会平等。其次，农民工获得工作的途径有限。大量调查表明，农民工在城市的就业渠道是非正式的、自发的，他们或者通过老乡介绍，或者通过非正式的劳动中介机构谋求职业，通过正式机构组织和招收就业的比重很小。调查表明，2004年外出农民工中，通过政府部门组织和中介组织外出的农民工分别占1.9%和12.6%，65.3%的外出农民工是经老乡亲友的介绍或带领下外出务工的[6]。最后是获取职业信息的成本高。对于农民工而言，搜集就业信息，其过程是艰苦的，为获得与城市居民等同的就业机会，注定要付出更高的成本。

第二、职业分布。农民工主要从事脏、累、险的行业的工作。厦门大学李群教授等人在2003年对农民工的调查发现，从调查对象进城之后从事的行业来看，农民工主要从事的是本城市居民不愿从事的工作，比如建筑业和制造业，这类农民工共占被调查者的43.62%。并非农民工只能从事那些脏、累、苦、差的职业，而是许多城市都对农民工进行总量控制、职业和工种限制，人为地进行了职业分隔。

第三、工资待遇。在工资水平上存在农民工与城市工同工不同时、不同酬的差别对待。政府及有关部门对农民工的工资待遇没有强制性标准，他们进城来和城市工人做同样的工作，劳动时间比城市工人要长得多，但报酬却低得多。在福利待遇方面，农民工与城市工的收入构成有根本差别。如果将全部收入分解的话，农民工仅仅能获得工资和奖金，而城市工除此之外还可以获得各种补贴：住房补贴、食品补贴等。

(三) 社会机会。指的是在教育、保健等方面的社会安排，它们影响个人享受更好生活的实质自由[2]11。农民工群体在社会机会上的缺失，表现在许多方面。下面本文选择教育和医疗服务两方面进行阐述。

1、 教育主要是指农民工子女的教育。

农民工子女在城市求学，经历了艰难的过程：从最初的被拒绝排斥，到后来的自我解决，再到现在的被有限制接纳，经历了10多年时间。据估计，全国约有300万农民工子女面临接受教育的问题。目前，农民工子女辍学现象仍然严重，相当一部分农民工子女被迫或主动放弃了受教育的机会。国务院妇女儿童工作委员会和中国儿童中心做过一次针对流动儿童生活状况的调查。调查历时一年，访问了12000多名流动儿童的监护人和7800多名儿童。调查显示， 6周岁流动儿童中有46.9%没有接受入学教育，近20%的9周岁的孩子还只上小学一、二年级，13、14周岁还在小学读书的占流动儿童的31%和10%[5]232。

虽然教育部门要求各公办学校要一视同仁，但实际上收费这道门槛对农民工子女来说依然存在。而目前一些适应普通农民工子女上学要求，费用低的农民工子弟学校由于资金匮乏，其办学条件相当恶劣，学生安全和办学质量都没有保障。

2、 医疗服务。由于工作时间长、强度大、工作条件和生活环境较差，农民工群体的职业病、流行病发病率也高于其他人群，工伤比例也很高，对医疗服务的需求量大。但由于就医费用高和缺乏基本的医疗保障，农民工看病难、就医率低的现象普遍存在。很多农民工不得不求助于一些价格低廉的非法医疗机构，又造成了误诊乃至医疗事故等问题。农民工医疗卫生服务享有率明显低于城市本地户籍人口。

另外，农民工中绝大部分人都是处于育龄期的青壮年，因多种原因，他们面临着更多、更复杂的计划生育与生殖健康风险，计划外生育、未婚先孕、堕胎等现象日趋严重。同时，农民工也是性病、艾滋病的易感人群。针对农民工的医疗卫生服务需要得到更多的重视。

(四) 透明性担保。这是指人们在社会交往中需要的信用，它取决于交往过程的公开性、对信息发布以及准确性的保证[2]11。森认为，从事交易的双方总是预期对方在谈判时提供有关交易的全面而准确的信息，而且在达成协议后信守承诺。没有这种信用，市场机制无法运作。

市场中的信用主要依靠合同来约束，法律来保障。我国《劳动法》第16条规定“劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议”，“建立劳动关系应当订立劳动合同”。劳动部《关于贯彻执行<中华人民共和国劳动法>若干问题的意见》第四条又指出“公务员和比照实行公务员制度的事业组织社会团体的工作人员，以及农村劳动者(乡镇企业职工和进城务工、经商的农民除外)，现役军人和家庭保姆等不适用劳动法”。根据上述规定，乡镇企业职工和进城务工、经商的农民是适用《劳动法》的，即农民工也应该和用人单位签订劳动合同。

然而，现实情况是农民工与用人单位的劳动合同签订率不仅低而且不规范，根据农业部2005年调查，签订劳动合同的农民工人数仅占农民工总数的28.7%[5]214。劳动合同签约率低，使得农民工在就业中处于不利的地位，发生劳务纠纷时，没有法律依据，农民工的权益难以得到保护。

(五) 防护性保障。这是为那些遭受天灾人祸或其他突发性困难的人、收入在贫困线以下的人，以及年老、残疾的人提供扶持的社会安全网[2]18。防护性保障在我国主要指社会保障体系，包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险等。就全国而言，农民工的社会保障程度很低，农民工群体近乎游离于社会保障的安全网之外，他们的权益长期以来得不到保障。劳动和社会保障部的调查显示，目前农民工社会保险总体参保率不超过20%[5]248。除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口，农民工根本享受不到。

三、 提升农民工的“可行能力”

提升农民工的“可行能力”，解决农民工的能力贫困，首先需要的是改变传统的发展观。发展的最终目的是人的全面自由的发展，而并不是GDP、收入等一系列数字的增长。要改经济至上、惟GDP主义的发展观为“以人为本”的发展观。“以人为本”的发展观已经得到党和国家的足够重视，接下来要做的是依靠切实可行的政策来弥补农民工群体各种“工具性自由”的缺陷。

(一)国家要做好农民工工作的指导方针

在我国的城市化进程中，农民工在农村与城市之间的流动是一个长期的现象。必须以科学发展观为指导，从构建和谐社会的高度，明确农民工管理和服务工作的的原则和方针。既要通过不断改革，为具备条件的农民转为市民消除障碍，又要切实采取措施，保证流动的农民工能逐步、平等地享有城市基本公共服务；既要加快城市化的步伐，也要坚持实事求是的态度，从城市基础设施和公共服务能力的实际出发，把握好农民工进城的节奏。

(二)继续推进户籍制度改革

改革与户籍挂钩的公共服务、社会保障与福利制度，逐步消除限制农民工自由、平等地进入城市公共服务体系的障碍。新出台的社会政策应与户籍脱钩，现有的政策也应逐步改革，淡化户籍色彩。总之，要以户籍制度改革为基础，逐步改变城乡二元结构为一元结构。

(三)加强社区管理与服务

强化城市社区作为城市基本管理与服务单元的功能，以社区为基础，建立起有效的农民工管理和服务平台。增加人力与财力的投入，改善社区服务设施状况，提高社区信息化管理水平；同时，合理划分社区功能，避免多头管理，降低管理成本。积极鼓励社会力量为农民工群体提供公共服务，改革公共服务的方式，在有条件的地区，可以通过政府购买服务来实现。

(四)加强基础工作与制度建设

加强对以农民工为主体的流动人口的信息统计工作，实时掌握农民工的基本情况，为研究制定政策和做好服务提供基础。进一步明确政府各部门的职能，做好城市改革过程中相关政策的相互衔接，将对农民工的管理和服务制度化。制定适合农民工子女教育、公共卫生、计划生育、培训服务需求的具体措施和办法，增强可操作性。维护农民工群体的合法权益，改善其生产生活条件。

(五)采取积极措施，解决农民工面临的难点问题

中央政府加强转移支付，对农民工流入地教育经费给予适当补贴，引导和鼓励地方投入更多资源改善农民工子女的受教育条件。充分利用现有的公共卫生资源，通过国家补贴、社会捐助和公益服务等多种形式、增加面向农民工等社会弱势群体的医疗机构。坚持走市场化为主的农民工培训之路，鼓励农民工自主选择培训学校和培训方式，国家和地方政府适当对参加培训的农民工予以奖励或补助。加强对现有培训资源的整合，利用好现有资源，同时要加强对各类培训机构的管理和认证，规范培训市场。抓紧进行适合农民工的社会保障体系的建立和完善工作。

[1] [印] 阿马蒂亚·森．贫困与饥荒[M]．北京：商务印书馆，2001．

[2] [印] 阿马蒂亚·森．以自由看待发展[M]．北京：中国人民大学出版社，2002.

[3] [印] 阿马蒂亚·森．评估不平等和贫困的概念性挑战[J]．中国社会科学文摘，2003(5).

[4] 王春光．新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合关系[J]．社会学研究，2001(3).

[5] 国务院研究室课题组．中国农民工调研报告[M]．北京：中国言实出版社，2006.

[6] 国家统计局农调总队．2004年农民工外出务工的数量、结构及特点[EB/OL]．[2005-06-30].http:// http://www.sannong.gov.cn/fxyc/default.htm.

MigrantWorkers'CapabilityPoverty

XU Wei, DONG Ting-ting

(Party School of Jiangsu Provincial Committee of the CPC, Nanjing 210004, China)

The migrant workers have come into being because of the dual structrue of cities and the countryside and the industrialization. They are in a disadvantageous position.Under the situation of constructing a well-off, all-around and harmonious society, the whole society has paid much attention to the survival condition and social position of migrant workers, and the other problems concerning these people. Migrant workers have a disadvantageous position in the society. So to realize the status and to solve the social questions of migrant workers is inevitably the request for the construction of socialist and hamonious society. The paper analyzes the reason why migrant workers are at disadvantageous status from the view of Amatya·Sen’s theory of capabilities-poverty of “capbilities”, whose concrete reasons deal with the lack of five instrumental freedoms. The paper analyzes the concrete reasons of poverty of “capbilities”. At last, the paper promotes some countermeasures to improve the “capabilities ” of migrant workers.

migrant workers; poverty; capability; freedom

F321

A

1009-105X(2009)01-0091-05