行政规划中的请求权

刘 菲

(浙江大学 光华法学院， 浙江 杭州 310008)

2008 - 07 - 18

国家社会科学基金项目(项目编号：06BFX019)

刘菲(1983-)，女，浙江大学光华法学院研究生。

行政规划中的请求权

刘 菲

(浙江大学 光华法学院， 浙江 杭州 310008)

行政规划中的请求权因与公民权利保障密切相关，是行政规划研究中的一个重要课题。行政规划的阶段性特点要求对规划请求权应从“过程”和“结果”两个方面予以关注。在规划形成中和规划确定后，存在不同的请求权主体、请求权类型及请求权基础(包括主观权利和客观法规范)。

行政规划；请求权；请求权主体；请求权内容

行政规划作为一种新型的行政活动方式，进入行政法学视野的时间并不长。伴随着给付行政的兴起，人们才逐渐把目光投向行政规划。在“秩序行政”时期，“控权论”主导下的传统行政法学研究的重点是如何控制行政机关的权力，减少行政权力对公民生活的干预，让自由市场发挥利益调节的功能。然而，可使用的公共资源是有限的，自由市场机制难以保证资源的合理利用与公正分配。为此，需要行政机关采取适当的措施，有计划地利用公共资源为民众提供必要的公共服务，以利用有限的资源，兼顾各种利益，提高行政的可预见性并促进民主正义。行政规划因而具有其存在的必要性与正当性。对公民来说，探究其在行政规划中的请求权具有重要意义，这是因为“行政规划与行政相对人的权益之间具有相当密切的关系，尤其是当行政规划涉及到不动产时，更是关乎行政相对人的基本人权。因此，我们必须确认行政相对人在行政规划中的若干法定权利，以保障行政相对人在行政规划中的权益。”[1]以请求权为中心的权利保障模式适应了这种需要。通过分析请求权在行政规划中的个性，明确在行政规划中何人(请求权主体)据何(请求权基础)享有何种请求权(请求权类型)，并厘清请求权行使过程中需注意的问题，设置相应的程序保障措施，以实现对行政规划的法律控制，乃本文主旨所在*本文所指称的行政规划倾向于“一定空间与土地利用的计划”，该种规划具有法律上的拘束力，“影响常较为广泛，涉及人民权益亦较深远，同时法技术上为规范亦较有可能。”参见吴信华：《行政计划与计划确定程序》，载台湾行政法学会主编：《行政法争议问题研究》(上)，台湾五南图书出版公司2001年版，第540页。。

一、 对规划请求权的解析

(一)规划请求权的特性

行政规划中的请求权具有其特点，首先，它具有实体权性。请求权是要求特定的主体为一定行为或不为一定行为的权利。对于规划请求权来说，意味着公民请求行政机关作出一定行为或抑制某种行为的权利。请求权是一项实体性权利，在这一点上它与诉权相区别。对请求权的确认与实现是诉权的指向，当事人享有和行使诉权，目的是请求法院行使审判权以确认和实现其实体的请求权，因而请求权具有独立的价值。在公法上，人们通常更多关注公民的诉权，以司法审查为研究的重点，而忽视了作为诉权基础的请求权，这既不利于行政争议的前期解决，加重了司法负担，也无益于行政机关与公民对话机制的形成，不符合现代行政的理念。其次，它具有行政性。行政规划中的请求权属于行政请求权，不同于民法意义上的请求权，一是该请求权是发生在行政过程中，二是该请求权的主体并不是处于平等地位的一方当事人，而是作为行政相对方的公民。享有行政规划请求权的主体总是指向公民一方，而不能是行政机关，这与缓解行政机关的强势地位，加强保护公民权利的理念不无关系。

(二)请求权基础的探寻

对于请求权的基础，可以从不同的角度进行观察。从请求权产生的权源来看，请求权的基础是与之相对应的基础权利，即公民的主观公权利；从请求权产生的法律依据来看，请求权的基础是特定的法律规范，即客观法规范。公民若想主张一定的规划请求权，需从请求权基础出发。

1. 主观权利。请求权由基础权利而产生，是权利的表现。在民法上，物权、债权、人格权和身份权等基础权利相应产生物权请求权、债权请求权、人格权请求权和身份权请求权。相对于物权、债权等权利来说，请求权是第二次性的、手段性的权利，请求权行使的目的是使受损害的基础权利恢复到其圆满状态。与民法上的物权、债权、人格权和身份权等基础权利不同，公法中的基础权利表现为公民的主观公权利。狄骥认为，主观权利是与个人权利观念联系在一起的，主观权利更多的是指个人先国家和前宪法的权利，其内容不需要国家宪法和法律规定，国家宪法和法律只是承认它而已[2]。从消极意义上讲，主观权利具有传统防御权请求权的功能，国家不得非法侵害个人权利。随着政治经济的发展，给付行政的出现，国家的作用发生变化，人民不再是单纯地防御国家，而是要求国家积极地提供服务或给付，因而又具有了给付请求权的功能[3]3。

2. 客观法规范。请求权的法规范基础是指请求权产生的法律依据。“客观法或者法律规则即指施加于社会中个人的一种行为规则。在某一确定时期，社会认为对这种规则的遵守能保证公正及大众利益。”“在个人主义学说中，法律规则一方面要求所有人对每个个人权利的尊重，另一方面为了确保所有人的个人权利，又要限制每个人的个人权利。这样就从主观权利上升到了客观法，并在主观权利的基础上建立了客观法。”[3]3通过客观法规范行使请求权的方式非常重要，王泽鉴先生认为，“典型的实例题的构造为：‘谁得向谁，依据何种法律规范，主张何种权利’。解题的主要工作，在于探寻得支持一方当事人，向他方当事人有所主张的法律规范。此种可供支持一方当事人向他方当事人有所主张的法律规范，即为请求权规范基础(Anspruchsnor-mengrundlage)，简称请求权基础(Anspruchsgrund-lage)。请求权基础的寻找，是处理实例题的核心工作。在某种意义上，甚至可以说，实例解答，就在于寻找请求权基础。”[4]

(三)请求权主体的界定

行政规划的过程中，常常会涉及到多数人。判断何种范围内的主体享有请求权，需从享有该种行政请求权需满足的要素入手，同时亦不能忽视规划的特点。

1. 需满足的要素。要想成为适格的请求权主体，应具备以下两个要素：

(1) 具有法律规范所保护的利益。判断法律规范所保护的利益是否存在，应该与反射利益相区别。反射利益是指个人因公法规范而获得的事实上的利益。如果行政机关在采取各种政策或行政措施时，其客观目的是维护公共利益，个人只是由此间接地享受到一定的利益，则该利益单纯是行政政策或措施的反射效果，个人事实上所享受的利益，只是一种事实上的期待与机会而已。对反射利益，公民并未被赋予请求权，不能据此要求行政主体为特定行为或不作为。

(2) 具有因果关系。行政行为与公民主张的权利是否存在因果关系是一个复杂的问题。因果关系一般表现为两种情形，即因果关系的简单情形：X→Y，和因果关系的复杂情形：X1+X2+X3+·····→Y 或X1→X2→X3→·····→Y[5]。在因果关系的简单情形中，X是导致Y产生的唯一和直接的因素，在判断上通常不会造成困难。但是，在因果关系的复杂情形中，X是与其他因素相加作用产生Y，或者只是产生Y的因果链条中的一个因素，因而常常对因果关系存在与否的判断造成困难。有学者采用相当性标准：如果没有行政行为，则起诉人所主张的损害就一定不会发生，但是有了这个行政行为，一般都会产生这种损害，即为有因果关系；如果没有该行政行为，损害一定不会发生，而即使该行政行为存在，通常也不会发生这种损害，即为无因果关系[6]。

2. 规划中的主体特点。行政规划一般可分为两个阶段，即行政规划的形成与行政规划的确定。因而规划请求权的主体也应从“过程”和“结果”两个方面予以关注。

针对规划的形成，请求权的主体为一般的公众。这是因为，一方面，行政规划的制定过程是一个公众参与的过程，法律规定了公民的程序性权利，目的即为通过信息公开、公众参与等途径保障规划制定的科学性与合理性，实现参与制民主。从这一点来看，一般的公众即具有法规范所保护之利益。另一方面，如果行政机关不能保证公民在规划制定过程中的程序性权利得到实现，该损害与行为之间即具因果关系。之所以此过程对因果关系的认定无需涉及到各种标准的选择与适用，是因为规划制定行为本身具有的特殊性。规划的制定过程是一个开放的过程，涉及到的是公民民主参与的程序性权利，了解这一点，因果关系的判断不会造成困难也就不难理解了。因而，无论从法规范的目的来说，还是因果关系的判断上，规划形成中的请求权主体都可以认定为一般公众即可。一般公众只要遵循一定的程序，就可以行使其请求权。

针对规划的确定，请求权的主体则应为法律上的利害关系人，包括行政相对人和行政相关人。行政相对人是行政行为直接指向的对象，其与行政行为具有利害关系一般不存在问题，但对于相对人以外的相关人的判断则存在不少争议。解决这一问题，可以从上述两个要素入手。在规划确定后公民是否享有相应的请求权，首先应该看公民对规划的实施、变更等是否具有法律利益，如果仅存在反射利益，则不具有请求权。其次，则应判断规划行为与受影响权利之间的因果关系。该种因果关系的判断较规划形成中的因果关系判断复杂些，这与行政行为内容的确定性、个别化不无关系。德国的“邻居保护效力”规则可资借鉴。该规则规定建设计划不能违反对相邻权的保护。保护相邻权效果条件和标志是“从个别化的规范事实要件构成中推导出不同于一般公众的特定人群”。在个案中主要取决于该规范是否服务于特定区域内不动产所有人和建设人之间的利益平衡，从而形成一个利益共同体[7]。

二、 规划形成中的请求权

行政规划的形成过程，即行政规划的制定过程。作为行政目标的发展蓝图，由实体法对行政规划的内容加以完全的制约是不可能的。要防止行政机关的专断，使行政规划的内容合理化，通过制定程序的民主化，创立公众得以充分参与规划的制定过程且其意见可得到充分反应的机制，就显得十分重要。

(一)信息公开请求权

除法律明确禁止的情况外，与行政规划相关的信息必须公开。信息公开是公民行使其他程序性权利的基础。只有与规划有关的信息得到公开，公民请求参与规划制定并陈述意见的权利才能够得以实现。

1. 请求权基础

信息公开请求权的宪法基础来源于公民的知情权。“知情权”这一基本概念，除德国、北欧外，许多国家在宪法中均无明文规定，但这并不能否定知情权作为一项宪法性权利的权利属性。知情权是表达自由的一种对应形态。从言论、出版等表达自由权利中必然可推导出知情权。要使公民意见的发表有意义，不是无的放矢，需要其事先经过审慎地思考，明智地行使此种权利。而要做到这一点，就需要公民能够事先收集有关资料进行整理和分析。这些准备工作得以完成，有赖于对公民知情权的保障。在自由主义时期，知情权强调的是公民对国家权利的监督和防御，随着社会的不断发展，福利国家的到来，信息逐渐成为权力运作的新型基础。知情权作为一项基本权利，不再仅仅强调公民对国家权力的监督和控制，而且要求国家主动提供信息给社会，公民也可以请求国家提供相应的信息。

《城乡规划法》*由于城市规划是一种较具典型性和代表性的行政规划类型，因此本文对于请求权基础中的“客观规范”仅以《中华人民共和国城乡规划法》(2007年10月28日)为示例，下同。第八条规定，“城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。但是，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。”第二十六条规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告。”第四十条规定“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”这些法律条文均对城乡规划的公开作出了相关规定。

2. 公开的内容和方式

原则上，行政机关负有主动公开与规划相关信息的义务。当行政机关不履行法定义务时，相对人即享有要求其公开相关信息的请求权。请求权发生的情形由信息公开的内容和方式等决定。(1)认为应公开的规划信息行政机关未公开的，可以要求行政机关公开。当涉及到国家安全、个人隐私等内容时，有关信息不得公开。但是不公开的信息必须由法律作出明确规定，公开是原则，不公开是例外。为防止行政机关以不合理的理由不公开规划信息，应确认公民在此种情形下享有请求权。(2)认为应公开的规划信息行政机关未及时公开的，可以要求行政机关公开。规划中的信息不仅应当公开，而且必须在合适的时间公开，否则就会损害到公民的利益。从时间上来看，规划中的信息公开应贯穿于规划制定的整个过程。组织编制机关应依法将审批前的规划草案、审定后的规划以及变更的规划及时公布。(3)认为规划信息公开方式不当的，可以要求行政机关以适当的方式公开。规划信息公开的方式要恰当，应从方便公众的角度出发，使公众能够知悉行政规划的内容，从而有参与讨论的可能性。例如，可以通过政府公报、政府网站、报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。行政机关也可根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公共栏、电子信息屏等场所及设施公开，为公众获取规划资料提供便利。

(二)过程参与请求权

过程参与请求权是指在行政规划的形成过程中，公民可以向行政机关提出参与规划制定过程的要求，以便阐述自己的主张，影响行政规划的制定，维护自己的合法权益。完善行政规划中的公众参与机制，有利于保证合理、科学的行政规划的形成。

1. 请求权基础

从宪法意义上说，公民参与行政过程的请求权基础是参政权。现代人权保障制度关注的重点是以法律肯定公民的积极地位，而不仅仅停留在消极意义上的防御国家干涉的公民自由权。“从承认个人自由, 到承认受益权, 再到认可参政权为基本权利或人权, 这是人类对人权认识的历史发展过程。”[8]有学者认为，参政权是现代人权的灵魂，参与行政的权利是参政权的自然延伸。公民作为一个被尊重的法律程序主体，通过参与社会政治过程，以直接或间接的方式影响政治决策，捍卫自己的基本人权。以参与行政为内核的行政程序，内化了宪法精神，肯定并尊重公民的主体地位，彰显了人性的尊严，从根本上坚固了行政程序中的人权保障[9]。从这个意义上来说，公民参与行政规划过程的请求权来源于基本人权之一的参政权。

公民参与行政规划过程的请求权在《城乡规划法》中的依据体现在该法第二十六、四十六及四十八条中，对报送审批前的城乡规划草案，对省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的实施情况进行的评估，以及修改控制性详细规划的，组织编制机关应采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。建设部发布的《城市规划编制办法》明确使用了“公众参与”的概念，将公众参与作为规划编制所应遵循的五项基本原则之一，提高了公众参与在行政规划制定过程中的地位。

2. 参与权的实现

行政规划形成过程中，应明确公民参与规划制定的层次、途径和方式，公民在没有途径参与规划制定，不被承认参与制定的权利或者参与请求被拒绝等情况下，可以行使过程参与请求权。(1)参与的层次。规划形成中的请求权主体是一般的公众，如无正当理由，应尽可能扩大公众参与的范围，避免局限于专家论证等形式的低层次参与情形。(2)参与的途径。公民参与规划制定的途径有两种，即依申请参与和应要求参与。具体说来，公民在得知制定规划的信息后，既可以向规划制定机关提出申请参与的请求，行政机关应在法定期限内作出是否准予的答复。不准予参与的，应当说明理由；也可以在行政机关依职权直接通知的情形下参与规划制定过程，此种情况多是在行政规划具有明确范围的行政相对人的情况下发生。前一种参与情形是常态，公民在申请被拒绝时，可以行使过程参与请求权。(3)参与的方式。公民参与规划制定程序的方式，有召开座谈会、论证会、听证会，通过信件、电子邮件、走访提出意见、建议，直接提交书面意见等形式。行政机关应从方便公民参与的目的出发，尽量减少公民参与规划形成程序的困难和成本，保障公民参与权的实现。

(三)陈述意见请求权

陈述意见请求权是指公民参与到行政规划的过程中，就行政规划所涉及到的事实和法律问题，陈述自己的意愿和见解的权利。“要对行政计划实行法统制，创立能够反映民意的计划制定机能，就显得非常重要。特别是制定具有具体内容，对国民生活有直接影响的计划，例如制定公共事业的实施计划、土地利用计划等，这个问题就成为现实的且是重要的法律问题。”[10]

1. 请求权基础

陈述意见的权利来源于“自然正义”的古老原则和“正当程序”的基本要求。自然正义在英国是一个存在已久的古老概念，它起源于自然法的理念，后发展成为英国普通法上的一项基本原则。自然正义原则包含两个最基本的程序规则：(1)一个人不能在自己的案件中作法官；(2)人们的抗辩必须被公正地听取[11]。第二项规则即隐含了公民在认为自己的权利义务将受到影响的情况下表达意见的权利。普通法中的自然正义原则应用于美国法律中，发展出了正当程序原则。正当法律程序要求一切权力在行使剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利，这是保证程序正当的最低标准。我国在现代行政国家发展的过程中，越来越重视遵循法治国家的原则和保护公民权利的精神，无论在理论上还是实务中，都开始承认公民的权利义务将因行政机关的决定而受影响时，在决定之前必须有行使陈述权的公正机会。

我国《城乡规划法》对听取公众意见方面有多处规定，如该法第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。” 第四十六条和第四十八条也作出了类似的规定。由此可见，充分“考虑专家和公众的意见”成为行政规划编制机关的法定义务。

2. 意见表达形式及其采纳

公民表达意见的形式很多，其中最为重要的形式是听证会。听证程序有助于促进规划的公开性和过程的透明性，能够使规划制定机关了解公众的看法。如果仅让利害关系人及有关机关单纯地表示意见作为规划确定的参考，而没有进一步举行听证，使规划牵涉的机关及利害关系人相互讨论、沟通及协调，则其作用实属有限。听证举行过程中，参加者不仅仅只对规划表示意见而已，他们可以藉听证程序相互沟通和讨论，听证主持人应尽力调和各种不同意见和利益冲突，实现听证的作用和目的。听证结束后，应根据听证结果作成听证报告书，送交规划制定机关作为参考[12]。当然，行政机关并非一定要采纳公民的个人性意见，其是否采纳公民所陈述的意见，属于行政机关的裁量。但是，行政机关对于公民的意见，必须认真听取和充分考虑，并应附具意见采纳情况，对采纳尤其是不予采纳的意见要说明理由。如果行政机关根本未设置公民陈述意见的程序，或者说应该采取听证会的形式而未采取的，公民便可以行使陈述意见请求权，要求行政机关以适当的方式安排公民表达意见。

三、 规划确定后的请求权

针对规划形成的请求权主要关注的是规划能否制定得公正而合理，使相对人之权利义务因规划制定而可能产生的争议在制定阶段即得以解决。而针对规划结果的请求权，则主要关注相对人在规划确定之后，实体性权利义务因规划的变更、执行等受到影响时可以寻求何种救济。

(一)规划实施请求权

规划实施请求权是指在行政规划制定公布后，行政机关应按照已公布的规划安排行政活动，实现行政规划的内容，当其怠于履行实施规划之义务或其行为违背规划的内容时，利害关系人即有权要求行政机关遵守行政规划，履行其法定义务。规划实施请求权的目的是行政规划得到遵守和执行，反对行政机关采取违反规划的行为。

1. 请求权基础

除无效情形外*在大陆法系国家和地区，无效行政行为的认定通常采取“瑕疵重大且明显”说，即具有重大而且明显的违法情形的行政行为是无效行政行为，自始不产生法律效力。，行政行为具有拘束力和执行力。这就要求行政机关不仅须受行政行为效力的约束，遵守已作出的行政行为的内容，不得采取违背该行政行为内容的措施，并且须采取积极措施，促使行政行为内容的实现。行政行为需得到遵守和执行，目的是为维持行政行为的安定性，反对行政行为的变更，避免行政怠惰和行政恣意。行政行为的效力理论体现在行政规划中，即表现为当负有实施行政规划之义务的行政机关不执行已确定的行政规划或不遵守行政规划的内容时，利害关系人便享有要求行政机关遵守、执行行政规划的请求权。

《城乡规划法》规定，“任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。”这虽然是原则性的规定，但由此可以看出规划实施机关负有遵守和执行规划的义务，如果其不积极履行该义务，利害关系人可以行使规划实施请求权。

2. 权利认定

利害关系人认为规划不实施将直接影响其合法权益时，有请求规划实施的权利。该权利需要具体地认定，即行政规划所约束的行政主体为哪些，以致于利害关系人可以要求其实施行政规划。德国对涉及土地利用价值之转变等直接牵涉人民权益之变动的行政规划，规定了特别要式程序——确定计划程序*该程序比正式行政程序更为严格细致，对“拟定计划之提出”、“拟定计划之公开与异议之提出”、“预告听证期日”、“听证之进行”、“确定计划之裁决”等都有详细的规定。参见翁岳生编：《行政法》(下册)，中国法制出版社2002年版，第803页。。经确定计划程序制定的行政规划具有“集中事权之作用”(Konzentrationswirkung)。拟定计划的机关在获得“确定计划之裁决书”后可以一路到底实施行政计划，而不必因计划涉及其他机关之权责而等待各机关的许可。这是因为有关行政机关在确定计划之听证程序中已表示意见，此意见在确定计划机关为裁决时业已斟酌，为避免再次征询有关机关之同意程序的繁琐，提高行政效率，有赋予拟定计划机关具有集中各行政机关职权之效果的必要[13]。因此，对经过确定计划程序的行政规划来说，受其约束的为“集中事权”效果所涵摄的多个行政机关。各该行政机关负有遵守和执行行政规划的义务，利害关系人对各行政机关得享有相应的规划实施请求权。需要指出的是，发源于德国的确定计划程序虽然并未在我国建立起来，但由集中事权功能的单一窗口办事的行政行为方式已开始发展*如《中华人民共和国行政许可法》(2003年8月27日)第25条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的许可权。”第26条规定：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。”，这为行政规划中利害关系人针对适当的行政机关行使规划实施请求权提供了基础。

(二)规划存续请求权

行政规划制定后，行政机关不能随意变更或废止规划，利害关系人享有请求规划存续的权利。规划存续请求权的存在，目的并不是对规划行为施加影响，而是保护相对人因规划而形成的主观公权利。

1. 请求权基础

信赖保护原则是行政法上的一项基本原则，是利害关系人要求行政机关按确定的规划为一定行为，不得随意改变行政规划的权利依据。信赖保护原则是指在现代法治国家中，当公民、法人或者其他组织对行政机关及其管理活动已经产生信赖时，基于保护人民正当权益的需要，行政主体必须重诺守信，保障人民信赖利益，如果确因公共利益的需要而变动，则须赔偿或补偿行政相对人因此遭受的损失或者期待利益。在行政法上，适用信赖保护原则通常认为需要满足以下三个要件：(1)信赖对象为行政行为，至少应具有公权力行为的外貌；至于它是合法还是非法则无关紧要，除非因重大明显之瑕疵而无效。(2)相对人因信赖该行为而作出一定的安排，而不止有信赖的意思表示。(3)信赖是正当的、有生活经验上的根据的[14]。当确定公民信赖利益存在而行政机关却意欲改变行政规划时，利害关系人即享有了请求规划存续的权利。

2. 利益衡量

尽管规划存续请求权会在利害关系人信赖利益受损害的情况下产生，但其能否得以实现，还涉及到利益衡量的问题。J·D·B·米切尔曾说过：“私法是一种关于权利的法学，而公法则是关于利益的法学。它主要涉及到公共利益与私人利益之间的平衡。”行政规划作为一种特殊的行政行为，尤其体现了公共利益与个人利益之间的对立统一。正如前面所言，规划存续请求权的目的不是影响规划行为，而主要是保护公民权利不受规划任意变更的损害。所以说，一般的规划存续请求权是不存在的，只有当利害关系人因规划存在而产生的信赖利益大于变更规划所带来的公共利益时，规划存续请求权才得以成立。否则，个人的信赖利益就会始终优先于变更规划的公共利益，规划的灵活性也将受损害。如果利害关系人的信赖利益并不大于规划变更所产生的公共利益，则利害关系人并不能阻止行政机关合法的变更或中止行政规划。因此给利害关系人造成的损失，则涉及行政补偿问题。

(三)损害赔(补)偿请求权

当利害关系人的合法权益因行政规划的变更或不履行而受到损害时，即产生损害赔偿或补偿请求权问题。依行政补偿或赔偿的一般原理，补偿请求权针对的是行政机关合法变更行政规划的行为，赔偿请求权则针对行政机关违法变更行政规划的行为。

1. 请求权基础

有损害必有救济，这是一条亘古不变的法律原则。行政规划制定后，假如行政机关消极地不去实施行政规划，或者对既定的行政规划进行变动，都可能产生侵害公民权利的情形。这是因为在行政规划制定后，利害关系人通常会因对行政机关的信任而依据规划安排其生产、生活，投入一定的物资或劳力。一旦行政规划不实施或变更，就可能会给利害关系人造成重大的经济损失，如导致建设项目的拆除、搬迁，合同的废止、解除等。因此，对已经制定的行政规划必须积极落实，对它的调整也必须十分谨慎。未依法实施或变更的，需对利害关系人因此而产生的利益损害进行赔偿；确因公共利益的需要而必须变更行政规划的，需对利害关系人因规划变更而遭受的损失予以补偿。

我国已经以法律的形式确立了利害关系人因规划行为导致的损害所享有的补偿和赔偿请求权，《城乡规划法》第五十条规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”第五十七条规定，“城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。”当利害关系人的合法权益遭受损害时，可以据此选择行使针对行政机关的请求权，寻求权利救济。

2. 法律上的利益与反射利益

哪些利益损失可纳入行政赔偿与补偿的范围，涉及到法律上的利益与反射利益的区别。在传统行政法理论上，公法上的反射利益损失并不能成为行政相对人请求行政补偿或者赔偿的法律基础。为保护或增进公益而进行的法律规制或执行在事实上给公民带来的利益，并不受法律的特别保护。反对者认为，从保护公民权利的角度出发，只要公民的利益实质上受到行政行为的影响，不管该种利益是法律保护的利益还是事实上的利益，都应该承认其诉的利益，也即反射利益也应为法律所保护的利益，公民对反射利益也享有请求权。然而，尽可能保障公民权利的出发点固然好，但是在我国现有的法律体系下，不宜无限制地扩大公民依法享有的请求权。否则，公民权利之保障反而容易落入虚空。我国对行政补偿和赔偿的规定，大都以“合法权益”受损害为前提。这里的合法权益，指的是法律规范所保护的特定利益，是相对人享有的法律上的利益，而非事实上的反射利益。因而行政规划中的损害赔偿请求权，也应以法律上的利益受损害为条件。

“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。” 请求权的内核是承认公民的主体地位，强调行政程序中公民参与的重要性，以行政机关与公民的沟通、协商与合作促成行政目标的实现。这对行政机关单方决定，公民被排斥在行政程序之外的传统行政行为方式提出了挑战。公民在行政规划中的请求权能否实现，实现程度如何，与一国的法治发展状况密切相关，也有赖于公民权利意识的觉醒和行政机关的自觉性。当下的中国，正处于民主法治不断发展的时期，以法治国的理念日渐深入人心。随着国家行政作用的不断扩展和深化，给付行政活动日益增多，公民在行政活动中的主体地位得到重视，通过公众参与行政活动促成行政决策科学性与合理性的观念在法律体系中亦开始有所体现。对行政规划这样具有广泛影响性的行政活动来说，新近的立法已经意识到了这一点，公众参与至少已作为一项原则性的规定出现在法律规范中。然而，在公众参与层次、现实效果等方面，仍需付出更多的努力。规划请求权的实现并不是一朝一夕的事，从理念到实践，或许还需经历一条漫漫长路。我们所要做的，是在这条漫漫长路上的谨慎求索。

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[11] [英]威廉·韦德.行政法[M]. 徐炳,等，译.中国大百科全书出版社,1997:95.

[12] 罗傅贤.行政程序法论[M].台湾：五南图书出版股份有限公司,2004:320-322.

[13] 翁岳生.行政法:下册[M].中国法制出版社,2002:810.

[14] 翁岳生.行政法:上册[M].中国法制出版社,2002:123.

RightstoPetitioninAdministrationPlan

LIU Fei

(Guanghua Law School, Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

Rights to petition in the administration plan is very crucial to safeguarding citizens' rights, and so it has become one of the most important concerns in the related research. According to the different characteristics in the planning course, the administration plan can be divided into two stages; the making process of the plan and the the completion of the plan. In these two stages, there are different subjects, different petition types and the different bases for the petition rights (including subjective rights and objective norms).

administration plan; rights to petition; subjects of rights to petition; contents of rights to petition

D921.1

A

1009-105X(2009)01-0041-06