论制度在高等教育资源配置中的作用

赵　祥　胡志军

摘要:制度是一定社会形态下的社会组织及其与之相符的规则体系,制度是高等教育资源配置的根本性因素之一。制度在高等教育资源配置中具有维护高等教育的使命,降低高等教育资源配置中的交易费用,约束高等教育资源配置中权力的分配和提高高等教育资源的使用效率的作用。

关键词:制度;高等教育;资源配置

随着我国经济社会的大发展,我国高等教育已取得了历史性的突破,尤其是1999年扩大招生规模后,使我国实现从人口大国到人口资源大国的转变,到2008年时,全国高等教育毛入学率已达到23%。由此对高等教育的研究也掀开了新的篇章,而对高等教育资源的研究,更是引起了国内学者们的广泛关注和讨论。综观这些研究,主要集中在以下几个方面:高等教育的产出-成本和效益(规模经济或规模不经济),高等教育的产品属性,高等教育机构内部如何分配经费,高等教育资源配置的方式选择、有效途径以及配置的效率与公平评价等问题。这些研究,提出了一些很好的建议,但由于对高等教育资源的认识所处视角不同,从而造成研究的片面性或者说是局部性,对影响高等教育资源配置的深层次因素——制度,却鲜有涉及,对制度在高等教育资源配置中的作用更是无人提及。所以,对制度在高等教育资源配置中的作用进行研究成为非常之必要。

一、制度概念的厘清

不同的学科对制度都作出不同的解释,并进行了深入的研究,在这里以政治学、社会学、经济学对制度的界定为前提,对高等教育资源配置中的制度进行界定。

政治学的观点认为制度是一种公开的规范体系,这一体系确定职务和地位及它们的权利、义务、权力、豁免等等。这种理解把制度看作是一种规范化了的、定型的正式的行为方式或交往关系。[1]社会学学派从整体视角出发,认为制度是一种普遍的原则,用于支配特定的行为模式与互相关系;一定的社会组织才是行动者,制度不仅是规制行动者的规则或规范,更是组织本身,是社会组织及其规则。[2][3]制度分析真正被纳入到经济学分析之中,始于1937年罗纳德·H·科斯发表的经典论文《企业的性质》,后来发展起来的产权理论、委托—代理理论、公共选择理论等与科斯提出的交易成本理论一起形成了完整的制度经济体系。经济学的观点认为“制度是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”[4],这种行为模式是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为,抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度的类型有:用于降低交易费用的制度、用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度、用于提供职能组织与个人收入之间的联系的制度、用于确立公共品和服务生产与分配的框架的制度。[5]

从上面关于制度的观点,我们可以看出,站在不同的研究领域对制度的理解不尽相同,但有一点是大家公认的,那就是制度是规范人的行为的。本文认为:制度是一定社会形态下的社会组织及其与之相符的规则体系。其中,“一定的社会形态”是指由经济与物质基础和上层建筑与社会活动共同构成的一种社会模式;“社会组织”是指人们集成的社会群体,如政治组织、经济组织、文化组织、军事组织、宗教组织、教育机构等,是一群人彼此沟通和彼此关系的模式,包括制定及实施决策的过程;“规则体系”是指一系列用于限定“社会组织”中人的行为的法律、制度、规章等,也包括约定俗成的道德、风俗、习惯等。由此,笔者定义,高等教育资源配置中的制度是指:一定社会形态下的高等教育资源配置组织及其与之相符的规则体系。制度在高等教育资源配置中发挥着四个方面的作用,即维护高等教育的使命,降低高等教育资源配置中的交易费用,约束高等教育资源配置中权力的分配,提高高等教育资源的使用效率。

二、制度在高等教育资源配置中的作用

1. 维护高等教育的使命

从大学的发展历程,我们可以总结出高等教育的使命主要是三个方面;早期的大学以培养神职人员、行政管理人员、律师、政治家等为目标,注重教学,教学使命成为这一时期的重要特征,教授们的主要职能就是把普遍接受的真理代代相传下去;19世纪,为了实现国家的伟大复兴,以洪堡等人发起的大学革命,确立了学术研究在大学中的地位,开辟了高等教育的新领域,并影响和改变了世界的高等教育,大学的学术研究使命得以确立;20世纪初,随着现代化工业的发展,培养大量的技能性人才成为当时的紧迫任务,为此,根据“威斯康星理念”,努力发挥大学为社会服务的职能,促进社会和经济的发展,使得服务社会成为了大学的第三大使命。这三大使命构成了现代高等教育的使命,即高等教育的使命就是对高深知识进行继承、传播和探索以及服务社会,正如伯顿·克拉克教授所言:“知识材料,尤其是高深的知识材料,处于任何高等教育系统的目的的实质和核心。”[6]纽曼在《大学的理想》中也谈到:“本布道中所持的大学观是,大学是一个教授广博知识的地方”,是“一切知识和科学、事实和原理、探索与发现、实验和思索的高级保护力量”。[7]约翰·S·布鲁贝克引用普洗的话:“每一个较大规模的现代社会,无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型,都需要建立一个机构来传递深奥的知识,分析、批判现存的知识,并探索新的学问领域。换言之,凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方,那里就会有大学。”[8]高等教育资源的配置是为了更加有效地、合理地使用有限的高等教育资源,使之为继承、传播和探索高深专门知识及服务社会提供保障,更好地为满足人类需求服务。作为高等教育资源配置的根本性因素——制度,也不能背离此功能,制度的安排要体现高等教育对高等专门知识的继承、传播和探索以及服务社会。

2. 降低高等教育资源配置中的交易费用

制度经济学认为用“选择科学”和“效率科学”作为经济学的研究范畴、用经济组织代替经济制度,忽略了经济发展或它们的结构和职能发生变化的动力,故需要考察社会、经济、法律、所有权、文化、习惯等诸多方面的因素;由于全球各地的制度安排千变万化,所以对经济学的中心问题——资源的分配和使用作出的选择各不相同,这其中交易费用对此产生的影响尤其突出。根据张五常对交易费用的界定,交易费用被看作是一系列制度费用,包括信息费用、谈判费用、起草和实施合约的费用、界定和实施产权的费用、监督管理的费用和改变制度安排的费用,简而言之,包括一切不直接发生在物质生产过程中的费用。[9]

高等教育资源配置中的交易费用包括:高等教育资源配置的组织成本,如负责分配资源机构的运作成本、职工工资等;资源信息获取的成本,如经济社会发展的未来重点领域、人才的市场需求、新进教师的胜任力、学生的学习取向等;获取资源的谈判费用,如教师合同的签订、物质条件的获得、财力的获取等;资源获取后的管理、监督等费用;改变某种资源配置制度的费用;等等。合理的制度安排,应该尽可能地降低资源在这些“环节”的损失。以物质资源的获得为例,高等教育机构要实施教育服务,就要提供一定的物质基础,这些物质基础包括场所、实验仪器、图书资料等资源。这些资源的获得有来自政府的投入、社会组织(个体)的投入和受教育者的付费等。如果没有制度,那么每个高等教育机构的每个单位物质资源的来源都得与各级政府谈判、寻求各个社会组织(个体)的投入、与每个受教育者就出售教育服务费用进行谈判等,这笔费用是如此之大不言而喻,而且这容易造成政府部门对高等教育机构进行“权力寻租”,孳生腐败。所以一个合理的物质资源配置制度,就要求政府对高等教育的投入要常规化并逐步增加,鼓励和吸引大量社会组织(个体)参与高等教育并可获得合理的报酬(包括物质上的或精神上的),而学生的付费在一定时期内应该是固定的并符合此时期内一般学生的承受能力和实行部分补助。

3. 约束高等教育资源配置中权力的分配

影响高等教育资源配置的权力有四个:政府权力、市场权力、学术权力和行政权力。政府权力指国家(或地区)根据本国社会经济的发展目标对高等教育作出的统一规划,包括数量、质量和水平等,从而国家对高等教育资源进行配置的权力,也包括制定高等教育的法律法规等;市场权力指社会经济发展对高等教育的需求而引起高等教育资源配置的流向,也包括社会组织(或团体)、个人对高等教育的投入、捐赠等;学术权力是指高等院校的学术机构和学术人员等根据教学活动、科学研究、学科建设、课程设置、师资培养、学位授予以及就业、招生等方面的需要而对高等学校资源实行配置的权力;行政权力,是指高等院校的各级行政部门和行政人员在其岗位上所行使的影响高等院校资源配置的权力。政府权力和市场权力是高等教育资源配置的外部权力,学术权力和行政权力是高等教育资源配置的内部权力。这四种权力,因为不同的制度安排,在高等教育资源配置中发挥不同的效力。合理的制度安排,就是要使这四种权力处于均衡状态,互相制约、互相促进。

以我国为例,在经济与物质基础较为薄弱的建国初期,国家实行计划经济,高等学校的设置、人员安排、课程、教学计划、教材等实行全国统一安排。这一时期,各种权力在高等教育资源配置中,政府权力占据了绝对地位;基本上无市场权力可言;学术权力也是在政府权力“规定”的范围开展学术研究,对资源的配置无能为力;行政权力变成了政府权力配置资源的延伸。而改革开放后,尤其是1992年党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制后,市场机制作为资源配置的手段越来越突出,市场力量参与配置高等教育资源的权力增大。随着《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》等法律法规的颁布和实施,市场力量对高等教育资源配置的权力得到了进一步的增强,民办高等院校、社会捐赠、合作办学等多种形式的高等教育模式基本形成;同时,学术权力对资源的配置大大增强,在人员引进、交流、继续学习,实验室、仪器设备、图书资料,以及受教育者的考核等方面,学术权力发挥了主要作用;行政权力更加体现了对资源配置的服务功能。虽然现阶段我国高等教育资源配置的各种权力基本上处于一种均衡状态,但也仍然存在一些不合理的现象。如权力界限不清,政府权力和市场权力交织在一起,学术权力和行政权力交织在一起,造成了分工不明、责任不清。本该政府配置的资源由市场配置,市场想配置的资源却配置不了;学术权力决定不了需要配置的资源,行政权力配置资源时不受学术权力的影响。二是行政权力泛化,高等院校资源配置多由行政权力来决定,学术权力成为了资源配置的“咨询机构”。三是资源配置缺乏合理性、科学性、高效性,“一言堂”、权威人士的“考虑”在高等院校资源配置中还比较严重。这些现象的出现与现阶段我国高等教育资源配制的制度不健全是分不开的,所以加强制度建设,完善运行机制,是高等教育资源配置权力分配优化的重要途径。

4. 提高高等教育资源的使用效率

高等教育资源配置的目标是提高资源的使用效率,使用效率主要是指两个方面,一是物质资源的使用效率,二是人力资源的使用效率。一个合理的制度安排,应该达到“物尽其用,人尽其才”。就我国目前而言,从物质资源上看,高校仪器设备普遍利用率低下,20%以上处于闲置状态,价格昂贵的大型科研装备的利用率最高不过15%;[10]重复建设、小而全、“专用性”强等现象仍然比较突出。究其原因主要是由于高校资源的产权不明晰,从而造成权责不清、风险意识不够,使得资源的使用没有体现“利益最大化”。造成这种现象的根本性因素是我国现阶段高等教育资源配置制度建设的不完善。

“大学者,大师之谓也。”教师是高等教育中的关键性因素,在“传授解疑”的过程中直接对高等教育资源进行使用,这种使用是否得当,是否提高了效率,直接决定了高等教育资源的使用效率。教师对资源的使用取决于教师的积极性,而教师的积极性又是由教师的需求是否得到满足决定的。某种制度安排是否满足了教师的需求,直接影响到教师的积极性,从而影响到高等教育资源的使用效率,正如诺斯所言,“制度就是一种激励结构,一种激励体系。好的制度应该可以激励人们发挥他们的创造力,提高他们的生产效率,有效地运用高技术”[11]。在我国现有的高等院校中,抑制教师积极性的因素主要有:分配制度不完善,个人收入与个人贡献、业绩脱节,平均主义严重;尊重和自我实现的需求得不到满足,成果权利得不到享受,成就得不到肯定;一评“定终身”的职称评审制度易使“马放南山”现象普遍;能上能下的用人竞争机制尚未建立,“只上不下”仍然严重。这些现象,严重抑制了教师的积极性,从而影响到高等教育资源的使用效率。以职称评定为例,在成为教授之前,不管是副教授或是讲师或是助教,都得努力发文章、搞科研,并且大部分是自己动手。条件不好的,创造条件做试验、搞调研,争取多出成果,真是“无所不尽其极”。可以说这时候的资源在教师那里无论是物质的或是人力的,都得到了使用的“最大化”。而一旦获得教授职称后,可谓名利双收,工资上升了,课酬也提高了,而且也用不着担心因未完成“任务”而降为副教授,并且直到退休。这样的结果造成了教授三年不发表一篇文章仍然是教授,十年前的研究成果仍然是学术交流的主要内容;大量资源闲置,只有当“有时间”的时候才到实验室去看看。正是因为现行的职称评定存在的这种缺陷,才有人提出教授、副教授的评定要采取竞争机制,实行能者上、弱者下的机制,打破一评定终身的制度。

参考文献:

[1] 罗尔斯.正义论[M].北京:中国社会科学出版社,1988.50.

[2] 康芒斯.制度经济学(上册)[M].北京:商务印书馆,1962.86.

[3] 拉但.诱致性制度变迁理论[A].财产权利与制度变迁——产权学派与新制度经济学派译文集[C].上海:三联书店,上海人民出版社,1994.329.

[4] 亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.12.

[5] 西奥多·W·舒尔茨.制度与人的经济价值的不断提高[A].财产权利与制度变迁[C].上海:三联书店,上海人民出版社,1994.258.

[6] 伯顿·克拉克.高等教育系统[M].杭州:杭州大学出版社,1994.12.

[7] 纽曼.大学的理想[M].杭州:浙江教育出版社,1996.1.

[8] 约翰·S·布鲁贝克.高等教育哲学[M].杭州:浙江教育出版社,2001.13.

[9] 张五常.交易费用的范式[J].社会科学战线,1999(1).

[10] 蒋莱,虞乃而.我国高校资源使用效率的现状、原因与对策[J].教育与经济,2003(3).

[11] 诺思访谈:诺思的“制度富国论”[N].21世纪经济报道,2002-04-08.