转型时期公共政策损益补偿问题研究

彭　健　吴志鹏

摘 要：目前我国公共政策损益补偿存在范围过窄、标准过低、方式单一、补偿不及时等问题。必须健全实现公共政策损益补偿的法律制度，完善监督，建立有效的申诉制度及参与制度，提高工作的透明化程度。

关键词：转型时期；公共政策；损益补偿

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）01-0091-03

公共政策损益补偿存在问题分析

公共政策在制定和实施过程中，在坚持公共性的前提下（维护社会大众的利益），可能会损害少数人的个人利益，在这种情况下，公共政策必须通过其他的手段给予受损人以相应的利益补偿，保护少数人合法利益，平衡利益格局，维护社会的稳定。虽然我国的公共政策损益补偿有了很大的进步，但是由于我国目前处于社会转型时期，利益调整频繁，公共政策损益补偿还存在许多问题，主要表现如下：

1.公共政策损益补偿的范围过窄

具体表现在以下两个方面：一是公共政策损益补偿一般是只针对财产权。公共政策损益补偿是对某些政策的实施损害了个人的合法权益而给予补偿，但是目前我们一般只补偿受到损害的财产权，而对于政策调整而导致的个人的受教育权、劳动权等受到损害的却很少补偿。虽然目前因为公共政策的实施而导致的个人财产权的受损是一个最主要的方面，但是像因为某一教育政策而导致的受教育权不平等、因为产业结构调整而导致的劳动权受到的侵害在目前也经常发生，笔者认为对于这些权利的受损比财产权受损给一个人带来的负面效果更大，因此也应该得到相应的补偿。二是只补偿直接损失，很少补偿间接损失。公共政策致使个人受损的程度可以分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低，间接损失是指侵权行为阻却了财产上的在正常情况下应当得到的利益，如利息、租金、利润、劳动报酬等。由于认为公共政策损益补偿是在公共政策坚持公共性的前提下进行的，目前我国的公共政策损益补偿都是只补偿直接损失，而间接损失没有补偿。

2．公共政策损益补偿的标准太低

具体有两种表现形式，一是补偿缺位，即公共政策没有对受到的损害予以补偿，一是补偿低于损失，即公共政策给予利益受损人的补偿低于其受损的利益。补偿缺位是指公共政策带来了损害但却没有给予受损人补偿。补偿缺位虽然在作为式公共政策里很少发生，但是在不作为式的公共政策里经常发生，也即因为公共权威某方面管理活动的缺位而导致一部分人利益受损，但是公共权威却认为这不是由其政策活动所造成的，所以不予补偿。与前者相比，公共政策损益补偿的标准问题更多的是补偿低于损失。公共权威当局执行某项公共政策给少数人造成了利益损害，并通过其他政策给予一定的补偿，但是补偿不足以抵销损失，从而造成受损主体对补偿的不满。这一方面是由补偿的原则造成的，认为公共政策损益补偿是由符合公共性的公共政策造成的，而不是由偏离公共性的公共政策造成的，因为只要给予补偿就行，而不考虑其是否能够抵销补偿；另一方面是由补偿的计算造成的，如对损失的认定、补偿的价格、补偿的起始日期等都会造成补偿标准过低的现象。

3．公共政策损益补偿的方式单一

目前我国的公共政策损益补偿的最主要的方式就是货币补偿，即公共政策损害了个人的财产权等其他权利，给予利益受损人一定的货币补偿。而其他的补偿方式，如实物补偿、就业安置、社会保障、政策优惠、实际权利补偿等都运用不足，从而造成利益受损人对补偿方式不满。因为虽然货币补偿有方便、快捷的优点，但是有些损害是不能够用金钱来代替的。此外，除了财产权以外的其他权利受到的损害，如受教育权、劳动权等不宜于采用货币补偿的权益，我国目前仍是简单地采用货币补偿。这些权益的损害带来的后果是一系列权益得不到保证，比如受教育权受到损害，个人不能受到应该的教育，以后找不到合适的工作，生活也就更加困难。对于这些权利受到的损害，补偿时除了货币外，如果不配套其他的补偿方式，受损主体可能就会被社会边缘化，带来更大的社会矛盾。

4．公共政策损益补偿不及时

在我国目前的公共政策损益补偿中，被损害的财产权等其他权益在受到损害以后相当长一段时间内都得不到补偿，严重影响了受损人的生产和生活状况，也给行政当局的形象造成极大的损害。一般来讲，利益受损人相对于政策制定主体、执行主体和受益主体来说都是处于一种弱势地位，而且受损的利益一般都对其生产生活具有重要意义。如果受到损害的利益得不到及时补偿，一方面会给受损人的生产生活造成极大的不便，因为很多时候这些财产就是他们生产生活的保障；另一方面，如果损害得不到及时补偿，会给以后的补偿带来麻烦，比如说补偿标准问题，因为随着时间的推移，一般情况下，财产都会升值，公共政策的制定执行主体和受益主体一般都不会按照现在的标准补偿，但是如果按照原来的标准补偿，势必会引起受损人的不满；此外由于补偿的滞后导致的财产的利息、利润等在补偿过程中被忽视，这样也会导致补偿的标准低于应有的补偿。

由上可知，我国的公共政策损益补偿还存在许多问题，这使受到损害的个人利益不能得到合理补偿。虽然这些公共政策是公共利益取向的，但是因为损益补偿问题而导致公共政策的执行出现问题，不能够使社会利益最大化，使处于转型期本来就利益矛盾凸显的局面更加严峻。

公共政策损益补偿实现的对策研究

1.健全实现公共政策损益补偿的法律制度

健全公共政策损益补偿的法律制度，目前最紧要的是从以下两个方面做起：一是在宪法中规定公共政策损益补偿的原则；二是制定一部统一的公共政策损益补偿的法律。

改革开放以来，我国在各个领域对公共政策损益补偿进行了立法，并取得了一定的成就，特别是2004年宪法修正案规定国家“为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”，这是我国在保护私人权益方面的一个巨大进步。但是，修正案却没有对补偿原则进行规定。这让我国的公共政策损益补偿立法缺乏补偿程度的依据，进而导致我国的公共政策损益补偿的补偿程度不统一，或者说是补偿偏低的现象，因为我国目前都是依据“适当补偿”原则进行补偿的。结合国外经验和我国的具体实践，我们应该在宪法中确定“合理补偿”的补偿原则。由于公共政策损益补偿是对因公共利益的需要而侵犯的权益的一种补救，因此不可采用再让公共利益受损的“完全补偿”原则，而“适当补偿”原则不能够保护个人合法的权益，因此从公平的角度出发，“合理补偿”是目前切实的补偿原则。

此外，由于我国的公共政策损益补偿牵涉到较多领域，目前立法形式多样，层次不一，而且补偿的范围、方式等方面的内容差别很大。因此笔者认为，从长远的角度来看，我国应该制定一部统一的公共政策损益补偿的法律，对公共政策损益补偿的一些基本问题，如补偿原则、范围、程序、标准、方式等进行一个总体的规定，这样可以指导具体领域的立法，使我国各个领域的公共政策损益补偿的相关法律更具有统一性。

2.完善对公共政策损益补偿的执行监督制度

为了让公共政策能够发挥其有效性，最重要的一点就是加强公共政策的执行监督，使其能够按照它原本的目的和方式实施。完善我国的公共政策损益补偿的执行监督制度，应该建立多元主体参与的监督制度，完善社会监督制度。

目前我国的公共政策监督是一种多角度的立体监督，一般包括执政党的监督、国家权力机关的监督、政策执行机构内部的监督和社会监督。笔者认为，针对公共政策损益补偿执行监督中出现的问题，我们应该建立一种多元主体参与的统一的监督制度，而不是目前这样多种形式相结合的监督制度。后者因为每一种形式的监督都具有相同的利益取向而出现监督功能弱化的情况。而多元主体参与共同监督的制度则因为利益取向不同而不容易被利益“俘获”，从而使监督更有力、更客观。组成一个由政党、人大、政府部门、受损主体、其他社团、新闻媒体等多元主体参与的监督团体共同对公共政策损益补偿问题进行监督，这样，不同利益的代表者可以从不同的角度出发相互协商共同发现公共政策损益补偿过程中出现的问题并进行监督。我们目前已经进入信息化社会，面临的问题也越来越复杂，公共政策损益补偿的监督问题也不例外，信息化社会要求网络化的组织，如果多元主体参与成立一个网络化的监督组织，肯定会更全面、更有效地监督公共政策损益补偿问题。

完善公共政策损益补偿的社会监督制度，最重要的就是从目前的事后监督前移，强调事前、事中监督。我国的新闻媒体、社会团体、个人社会力量等对公共政策损益补偿执行的监督，一般都是补偿过程出了问题引起受损主体的不满之后，它们抱着一种揭发内幕的态度去监督，而监督的目的是威慑执行者从而防止问题的发生。因此社会监督应该从目前的这种事后监督前移并强调事前、事中监督，特别要在公共政策损益补偿的过程中对补偿的范围、标准、方式等问题进行监督，这样可以防止执行主体在损益补偿执行过程中克扣、截留补偿，从而让公共政策损益补偿得以顺利进行。

3.建立有效的公共政策损益补偿申诉制度

一旦公共政策损益补偿出现问题，受损主体又没有合适的申诉渠道，势必造成群体性事件，因此建立有效的公共政策损益补偿申诉制度，是公共政策损益补偿制度建设的重要内容之一。

目前我们针对公共政策损益补偿问题也有一套受损主体的申诉制度，但之所以出现那么多群体性事件，主要是因为目前我们的受损主体申诉制度还没有发挥应有的功能。例如我们目前最主要的公共政策损益补偿申诉制度——上访制度就没有能够成为受损主体信任的利益表达渠道。目前我国实行的是同级上访，而接受群众上访的群体一般都和公共政策制定主体有一定的业务关系或者利益关系的部门人员，他们就是抱着一副如何来应付上访群众的心态，而不是抱着发现问题、处理问题的态度。因此群众对信访部门意见很大，希望通过越级上访或者闹事来引起上级部门的注意。 因此，我们应该改革目前的信访制度，成立由多个部门成员共同组成的信访部门，如从同级党、人大、政府等多个部门抽调一定的人员组成专门的信访部门，让其直接对上一政府首长负责，或者实行信访的垂直管理。

除了信访之外，我们还要健全和完善其他的受损主体申诉和利益表达的制度和渠道，如人大代表、政协委员对补偿政策的访问监督制度等。只要这样，当受损主体对补偿政策或方案不满时才有申诉和表达自己意见的渠道，才能有利于补偿政策的协调和执行，从而避免社会矛盾。

4.建立公共政策损益补偿的参与制度

公共政策损益补偿的参与制度要求我们在制定补偿措施或方案时吸收受损主体的意见和建议，让受损主体参与补偿方案和政策的制定。公共政策损益补偿方案最终面向的是在公共政策实施的过程中利益受到损害的人，如果受损主体没有参与补偿政策或方案的制定，他们对包括补偿依据、范围、标准、方式等在内的补偿政策是如何制定的缺乏了解，会认为自己没有得到合理的补偿，从而在补偿政策执行的过程中产生抵触情绪。如果受损主体能够参与补偿政策的制定，他们的意见得到表达，即使没有得到采纳，只要相关人员能够给他们一个合理的解释，这样在政策执行的过程中就不会产生很大的阻力，从而有利于补偿政策的执行。

损益补偿的全部过程都要有受损主体参与其中。具体而言，在制定公共政策时，吸引可能受损主体参与对可能要损害的财产以及其他权益的调查；在制定补偿方案时，吸收受损主体对补偿标准、方式的意见；在最后评估公共政策时，让受损主体参与其中，发表对公共政策制定和执行的看法。这样既可以保护受损主体的权益，也可以监督公共权威部门的公共政策行为。受损主体参与补偿政策或方案的制定可以改变其只能被动接受的地位，让受损主体不仅仅是认为自己受损的权益得到补偿，而且也让他们感受到尊重，自己的权益不是被强制剥夺，因为补偿方案是在双方自愿达成一致基础上的一种最佳选择。

5.提高公共政策损益补偿的透明化

公共政策损益补偿的透明化机制要求做到以下两点：一是公共政策损益补偿方案的制定程序透明，二是公共政策损益补偿的相关信息公开。

公共政策损益补偿方案制定的程序透明要求补偿方案制定的每一步都要对受损主体、新闻媒体等公开透明。透明、接受外界监督是程序正义的重要内容，而程序正义又是保证内容正义的必要手段，因此，透明公开的公共政策补偿程序能够保证公共政策损益补偿方案的公平、正义。听证是保证公共政策透明化的重要手段，公共政策损益补偿方案制定程序中要有听证这一程序，因此在公共政策损益补偿中我们要重视听证，而不是像目前这样由政策制定主体单独制定补偿方案，缺乏公开透明的步骤。

透明化机制还要求公共权威部门公开公共政策损益补偿相关信息，如补偿方案的依据、计算标准、其他利益相关者的信息等。公民对政府和公共部门拥有的公共信息享有知情权，信息公开化是当代各国政府在社会、政治、经济、文化和教育等各方面全面保障公民权的一项基本责任和义务。政府信息公开是指所有的行政情报资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、组织均可依法查阅和复制。公共政策损益补偿是最容易引起争议和不满的一个领域，因此公共权威部门应该公开所有与补偿相关的各种信息，接受社会的监督，这样一方面可以让补偿方案的制定更公平，另一方面也让受损主体对补偿方案和过程更了解，减少群众的不满和社会矛盾。□

责任编辑：黄 杰