党内基层民主的实现形式及启示

谢忠平

摘 要：改革开放以来，广大基层党组织创造性地为保障普通党员的各项民主权利进行了实践，不断探索党内直接选举、党务公开、监督考核、民主决策以及完善党代会制度等党内基层民主的多种实现形式。这些实践探索，为进一步推进党内民主建设提供了许多有益的启示。

关键词：中国共产党；基层民主；实现形式；启示

中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）01-0016-04

大力推进党内基层民主，积极探索党内基层民主的多种实现形式，是改革开放特别是十六大以来党内民主建设的一个显著特点。本文对这些探索加以总结，并从中得出对发展党内基层民主的几点启示。

一、推进党内基层民主建设的重要意义

十一届三中全会以来，我们党为什么要把推进党内基层民主作为发展党内民主的一个着力点？这是由党内基层民主的重要地位所决定的。

第一，党内基层民主是党内民主的基础。我国是一个缺乏民主传统的国度，反映到党内，党员也缺乏民主习惯，缺乏参与民主政治的常识与锻炼，造成党员民主素质不高。要发展党内民主，必须使党员的民主素质得到一定程度的提高。提高党员民主素质靠什么？靠实践，要让广大党员直接参与到党内民主的实践中去。其中，最便捷而扎实有效的途径就是发展党内基层民主，使党内基层民主的质量和水平与党员民主素质二者在互动中相互促进、共同提高。

第二，扩大党内基层民主是推进党内民主的有效途径。从理论上讲，党内民主发展的路径有两种：一种是自上而下的方式，另一种是自下而上的方式。自上而下的方式属于激进的党内民主发展路径，其进程较快且覆盖面广，但程序复杂，风险较大，容易引起社会动荡。同时，由于与基层普通党员的近期利益相距较远，这种路径不一定能引起基层的共鸣，一旦出现失误也较难挽回。苏联和东欧一些国家共产党的教训就说明了这一点。相反，自下而上的方式是从基层做起发展党内民主，它有利于基层党员在民主政治的实践锻炼中较快地提高民主法制意识和政治参与意识，较快实现党内基层民主的规范化、制度化。随着基层民主经验的逐步积累，党内民主建设将获得坚实的基础并稳步向上推进。显然，这种方式风险较小，更符合中国的国情党情，更能体现有步骤有秩序、循序渐进地推进党内民主建设的要求。

第三，扩大党内基层民主是党员群众的迫切要求。随着改革开放的逐步深入和市场经济的不断发展，广大党员的民主意识不断增强，对参与党内事务、扩大党内基层民主的要求和愿望越来越迫切。发展党内基层民主，把党员日益增强的民主愿望转化为对党内重大事务的实际参与，充分保障党员在党内生活中拥有和行使党章规定的各项权利和义务，这不仅是贯彻落实党章的根本要求，也是凝聚党员群众智慧，提高科学决策水平，强化党内监督，确保基层党组织的决策部署更加顺应党心、合乎民意并得到贯彻落实的重要措施，同时，也是以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐的重要途径。

二、党内基层民主的多种实现形式

十六大以来，起自农村村级的基层民主建设，逐步向乡镇乃至县市一级扩展。目前，全国已有近300个乡镇实行了公推直选，党内基层民主的发展渐成燎原之势。综合各地的实践探索，党内基层民主的实现形式主要可归纳为以下五种：

第一，直接选举。我们党内传统的选举方式是以间接选举为主，直接选举的范围十分有限，一般只限于最基层的党支部。即使在这一层，也常常存在上级党组织直接委任或下派的情况，这就极大地限制了党内选举的民主程度，使党员选举权得不到充分落实。改革开放以来，各地在推进党内基层民主建设的实践中，创造了“两票制”、“三票制”、“公推直选”等多种直接选举的形式，大大扩展了党内直接选举的范围。

所谓“两票制”，是伴随着村民自治的实行而诞生的。农村推行村民自治以后，村委会干部是村民选举出来的，而党支部成员却是由几十个甚至是几个党员选出来，有的还是上级直接派下来的。这样，与村委会相比，传统的党支部成员选任方式的缺陷凸显出来，其合法性越来越受到群众甚至党员的质疑，工作面临前所未有的挑战。为此，一些地方开始探索在村党支部改选中，先由全体村民对党员投信任票，以得票最多的前几名党员作为支部成员候选人，再召开党员大会正式投票选举产生村党支部。这种“两票制”有效解决了基层党组织合法性降低的问题，为构建以党组织为核心的农村社会管理新体系奠定了基础。

所谓“三票制”，是在学习借鉴“两票制”的基础上加以完善而形成的。其方法是：第一票为群众推荐票，规定推荐票数低于70%的不列入推荐人选；第二票为素能测评票，对通过群众推荐的人选组织面试，由评委根据面试人选的演讲答辩和平时了解的情况进行投票推荐，按照1∶2的比例确定考察对象，进行组织考察；第三票为表决任用票，即由党委常委会或全委会以到会成员超过半数同意的形式做出表决。

随着农村基层民主建设的不断推进，村党支部和村委会的直接选举逐步推开。这一方面增强了农村党员群众的民主意识和参与愿望，另一方面也为基层民主建设积累了越来越丰富的经验，为党内直接选举向更高一层级的扩展奠定了基础。于是，在直选村党支部的基础上，多个地区开展了公推直选乡镇党委成员的试点工作，有的地方开始实行区县党代表直选。所谓“公推直选”，就是把原来的党委直接提名和委任变为在党组织领导下，由党员、群众公开推荐候选人，然后由全体党员直接差额选举产生基层党组织负责人。

上述直接选举的实践探索，较好地落实了普通党员的选举权，激发了广大党员的政治热情，增强了基层干部为群众干事、对人民负责的主动性积极性，效果是显著的，在党内得到普遍好评。党的十六届四中全会提出要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举范围”；十七大则进一步提出要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大基层民主多种实现形式”，这预示着党内基层直接选举必将进一步向深度和广度推进。

第二，党务公开。这主要是围绕维护党员的知情权和监督权而进行的重要探索。例如，河北保定进行的“党务公示”，是把村党支部工作和党员行为定期或不定期地向全体村民张榜公布，接受群众监督。村党支部工作的公示，包括召开支部委员会和党员大会的时间、会议内容、议决事项及决议；党小组会议召开的时间及会议内容；党支部年度工作目标、责任人、完成时间及完成情况；还包括发展党员、党费收缴使用、特困党员的帮扶等情况。干部行为的公示，包括“两委”干部分工、干部出勤情况、民主评议情况和奖惩情况。其原则是尽可能将党员群众最关注、最需要了解的事项予以公开，保证让党员更多地参与党内事务的管理。特别是党的十六届四中全会提出要“逐步推进党务公开”以来，各地结合本地区本单位的实际积极推行党务公开工作，规范党务公开的内容、形式和程序，极大地增强了党务工作的透明度，开辟了党员了解、参与和管理党内事务的多种途径。

第三，监督考核。这主要是围绕保障党员的监督权而进行的探索，主要有党内分权、述职和测评等三种形式。比如河南很多村设立了村纪检委或村纪检员，直接对村党支部进行纪律检查，与村党支部、村委会平行，构成“第三委”。宁夏宁县石空镇推行“五牙子章”，把村财务印章分为五块，让五个人分别管理，只有五个人均同意，才能合起来构成一个完整印章对村财务进行核销报账。另外，还有很多基层党组织实行普通党员对党支部书记进行无记名投票打分考核，将上级组织考核与普通党员的考核结合起来，保证了党内基层民主监督的实现。例如，四川昌平县规定基层党组织领导班子成员每年向党员大会述职，述职测评结果作为提拔任用的依据；10%以上的党员可以联名提议召开党员大会，对不信任的领导班子成员进行罢免表决。

第四，民主决策。就是本地区有关重大事项的决策，特别是涉及群众切身利益的重大决策让党员和群众广泛参与。在这方面，各地形成了很多有价值的探索成果。如浙江温岭广泛推行的“民主恳谈”制，要求当地各乡镇、社区、单位在对重要公共事务作出决策之前，必须先召开干部和群众自愿参加的“民主恳谈会”进行讨论。参加者先自由、平等地发表意见和建议，待形成一定共识之后，再按规定程序作出最终决策。河北临漳县推行农村的“无职党员议事”制度，要求由10名左右通过选举产生的党员组成“无职党员议事会”。凡是村党组织的任期目标、重要决定以及村级经济社会发展规划和涉及村民利益的重要工作，须先由“议事会”商定，再提交党委（总支、支部）审议或村民代表大会讨论。“议事会”成员还要对村党组织每年两次的述职报告进行无记名投票评定，并负责对村级财务进行监督。这些实践探索，都有效促进了决策的民主化和科学化。

第五，完善党代会制度。浙江台州、四川雅安、湖北罗田等地试点的基本做法：一是实行党代表直选。二是实行党代表常任制，党代表任期与本届党代会届期相同，任期内党代表享有党代会期间的一切权力。三是实行党代会年会制，每年举行一次党代会，审议县委的工作报告，讨论和决定重大事项，民主评议县委委员年度工作。四是实行委员会制，取消常委会，由全委会在党代会闭会期间负责党的日常工作，书记办公会成为全委会的议事机构。五是实行重大事项表决制，对于重大事项通过党代会和全委会两个层次的表决做出决定。六是实行评议制。在党代会年会上，党代表要对县委、县纪委领导班子进行评议，并无记名投票表决；对“三个党组”（政府、人大、政协）的工作报告进行评议；县委委员向党代会述职，党代表对县委委员进行评议，并无记名投票表决，投票结果作为考核县委委员工作的重要依据；届中对县委委员进行一次信任投票，不满意票超过30%的人员必须写出书面整改报告。这些试点的总的精神，都是围绕进一步强化党的代表大会的地位和作用来展开。

三、党内基层民主实践探索的启示

改革开放以来，各地对基层党内民主建设的实践探索，尽管内容各有侧重，特点不尽相同，但都积累了可贵的经验，也为我们继续推进党内民主建设提供了有益的启示。

第一，党内民主是能够带动人民民主的。学术界有一种观点认为，目前党内民主是落后于人民民主的，今后能够跟上人民民主的发展就不错了，根本谈不上带动人民民主。但我们从目前一些地方的探索和试点看，在民主的推进程度上，如党委书记直选、党员民主测评、党代会常任制试点等发展党内民主的具体措施，事实上已经超过了人民民主的实现程度；在涉及的范围上，党内民主的实践探索实际上已经超越了“党内”这个界域，如领导干部的直接选举，既涉及党务干部，也涉及政府系统的干部；参与直选的既有党员，也有普通群众。在改革成效显著的地方，党组织和广大党员正以民主政治的积极推进者和实践者的姿态迈步在时代前列。实践证明，党内民主完全可以走在人民民主前面，也完全能够发挥带动人民民主的作用。党组织在发展基层党内民主中优势明显，大有可为，中国的民主政治建设完全可以走执政党优先带动的道路。

第二，实现政治转型的可控性是可能的。政治体制改革敏感性较强，搞不好可能失控。所以，实现可控性是政治改革的一项重要要求。对于发展党内民主，目前许多地方仍在观望，阻力主要来自领导干部，其中一个理由就是怕导致不稳定。那么，发展党内民主到底会不会乱？就笔者所知，近些年来基层党内民主的实践探索并没有导致这些地方的混乱。这足以证明，只要操作得当，政治改革就不会乱。其实，在中国，政治体制改革的“不会乱”不仅仅是一个操作性的问题，还应该有其更深厚的内在根源。一是发展党内民主不会造成党组织内部的失控，影响党组织的战斗力。这是因为，党组织自身具有明显的优势，包括思想政治优势、党员素质优势和组织纪律优势。由于党员比之一般民众要受到更多的自上而下的约束，因此，发展党内民主更易做到可控、有序。比如，虽然党委书记由直选产生，但在党的纪律约束下，仍然能够保证他对上级指令的有效执行，实现新旧秩序的顺利对接，而不易出现基层领导在民意裹挟下与上级对抗的局面。二是发展民主具有广泛的群众基础，群众拥护，就不可能发生政治动荡。总之，走渐进之路，由党内而党外，由基层逐步向上扩展，应该是在一个有着集权传统的大国渐进生成民主秩序的最可控、最有序的转型方式。

第三，社会发展水平不是发展党内民主的绝对条件。发展党内民主，需要解决领导干部中存在的一个根深蒂固的观念，即认为“条件不具备”，最常提到的就是经济文化发展水平低，特别是强调党员群众素质低。然而，党内基层民主发展的实践证明，经济文化发展水平并不能成为发展民主的绝对条件。首先，党员是群众中素质较高的一部分，如果说党员都不具备参与民主政治的条件，那就在实际上取消了发展民主政治的可能性。其次，当群众连温饱问题都没有解决时，他们参与民主政治的热情总体上不会很高，但又不尽然。当人们的贫困是由不公正和专权造成时，他们争取民主权利的意识可能会很高。这一方面说明，民主与人们的切身利益密切相关，另一方面也说明，民主与社会发展程度之间并非简单的线性对应关系。再次，发展民主需要独立利益和主体意识。当计划经济将人们的一切所需包揽下来时，人们很难产生强烈的民主意识；而当市场经济使人们成为独立的利益主体时，人们的民主意识就会强得多。最后，民主是一种制度和程序，执行制度和程序需要素质和习惯。如果说需要一定条件的话，也仅此而已，而且这些条件只能在实践中培育、提高，不实践，这些条件永远也不可能自然而然地生成。因此，以经济文化不够发达为由阻止发展民主政治，显然是站不住脚的。党内基层民主在各地的实践探索也说明，它们的成功并非是由于所在地区的经济文化发展水平比其他地区更高，而是由于敢于按照中央的要求和党员的期望进行大胆的创新实践。

第四，要坚持自下而上逐步展开与自上而下规范指导相统一。党内民主建设既需要自上而下的带动，也需要自下而上的推动。从基层入手开展试点，既有利于规避民主建设过程中的风险，又有利于党员民主素质的培养和操作经验的积累。因此，在基层首先取得突破，对于整体推进党内民主具有重大意义。但是，党内民主要沿着健康有序的方向持续、深入发展，必然要求上级党组织乃至党中央从全局出发，通盘考虑，审慎推进，既有效引导基层民主大胆实践和探索，又及时发现和纠正探索中可能出现的失误。近些年来党内基层民主建设的实践证明，什么时候领导有方，组织有力，措施得当，党内基层民主就能有序健康地发展，反之，党内基层民主就会受阻。改革开放以来党内民主建设的新进展，既包含各地各部门的创新成果，也包括各级领导机关、领导干部的积极推动。只有把自上而下的示范带动和自下而上的推进结合起来，才能推动党内民主建设不断向广度和深度发展。

第五，要把发展党内民主与维护党的集中统一结合起来。基层党组织是党的战斗堡垒，是党的全部工作的基础，发展党内基层民主绝不能以削弱基层党组织的战斗力和凝聚力为代价。相反，要使党内基层民主的发展为增强党组织的战斗力、凝聚力服务，为增强党的群众基础、巩固党的执政基础服务。坚持高度民主基础上的集中统一，是马克思主义政党始终具有强大凝聚力战斗力的根本保证。高度的党内民主，是集中统一的基础；有效的集中统一，是发展党内民主的保证。党内基层民主在各地的实践探索证明，必须始终坚持把民主集中制作为党的根本组织原则和领导制度，贯穿于党内民主建设的理论创新、实践创新和制度创新的全过程。要正确把握发展党内民主与维护党的集中统一的辩证关系，既充分激发全党同志的创造活力，又有效防止和克服分散主义、自由主义；既坚决维护党的团结统一，又有效防止和克服个人专断、主观武断，真正形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。□

责任编辑：王清明