官员问责亟需制度安排

刘宗让

摘 要：目前我国官员问责实践中存在法规体系不健全、问责主体和对象及范围不明确、问责程序不规范、缺乏监督机制等问题。解决这些问题，亟需对官员问责作出制度安排，主要包括基本制度规范的设计、组织实施体制与机制的配套和观念意识的培育等内容。

关键词：官员问责；制度安排；观念意识

中图分类号：D262；D630 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）01-0008-04

最近一个时期，中国政坛上刮起了“问责风暴”，一大批党政干部因未能尽职尽责而引咎辞职或受到责任追究。应该看到，我国官员问责的理论研究和实践探索均刚刚起步，尚未形成系统化的规范和机制，这显然与政治体制改革的要求极不相称。形势的发展要求我们尽快对官员问责作出制度安排。

一、我国官员问责实践中存在的主要问题

首先是问责的法规体系不健全。目前问责实践中依据的法规，多散见于各种文件中。其中，既有党的条例，也有政府的法规；既有中央党政部门出台的，也有地方党政部门制定的。例如：2001年国务院颁布的《特大安全事故行政责任追究的规定》中对特大安全事故进行问责的规定，2002年7月中共中央颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》中有关于党政领导干部免职、辞职、降职的规定，以及近年来一些地方政府相继出台的有关官员问责的专门法规等。应该说，这些文件的颁布，使官员问责在一定程度上有了实施的依据，但从总体上看，它们的效力层级不高、适用范围不广，已经难以满足官员问责的实践对法规体系的要求。

其次是问责的主体、范围和对象不明确。

所谓问责主体，就是由谁来问责。按照宪法的规定，我国实行人民代表大会制度，各级人民代表大会及其常务委员会是同级最高权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对它负责；人民代表大会代表有宪政权威上的质询权。但最近的几起问责事件，都是因为惊动了党中央、国务院，由中央领导同志做了重要批示才启动的，而作为最高权力机关的各级人民代表大会及其常务委员会，在这一系列事件发生后却没有一点声音，这无疑是极不正常的。我国目前的问责实践主要是采用“同体问责”的方式，其中又以党政部门内上问下责为主，而上级特别是高层党政官员的相关责任，往往难以在“同体问责”中得到有效的追究。与此同时，“异体问责”的方式在我国极少采用，立法机关即人民代表大会及其他问责主体的权力没有得到充分而有效的行使。权力机关虽有质询制度，却很少听到人大代表主动提出政治问责的质询案；虽有罢免制度，也主要是对已认定违法犯罪的官员才实行。即使是对官员的问责处理，也不时出现一些与法理相悖的情况。如在吉林中百商厦的火灾事故处理中，吉林市长刚占标引咎辞职的处理通报来自中共吉林省委办公厅和吉林省人民政府办公厅，而不是来自选举和任命他的人民代表大会。这种现象虽令人遗憾，却不足为怪。试想，如果连权力机关这个最重要的问责主体都难以真正到位，其他异体问责的主体要履行问责职能岂不更加困难？

在问责客体即对何人问责上，我国官员问责实践中存在的问题：一是党政机关责任规定不明确，不同党政机关之间、党政机关上下级之间职能交叉严重，权力划分模糊，导致责任人难以确定。二是党政官员责任划分不清晰。在现实政治生活中，我国各级党委虽然拥有重大问题的决策权，可权力机关和选民既不能罢免党委成员，也不能在法律上要求党委及其成员承担责任。三是正副职官员的责任划定不清晰，一些副职官员承担了本不应该由他们承担的政治责任。四是官员问责制与党政决策机制的逻辑矛盾。作为我国党政决策机制的民主集中制，就其本质而言是一种集体负责制，而官员问责制则要求官员对个人职责范围内的过失承担责任。五是有效的官员问责必须建立在严格的职位分类体系之上，而我国目前尚未建立严格的职位分类体系。

在问责范围上存在着界定不清的现象。纵观近年来备受关注的几起问责事件，不难发现，其问责范围仅限于重大安全事故领域，而且这些重大安全事故只是因引起社会的广泛关注才促成了问责程序的启动，而其他一些领域，如重点工程的“豆腐渣”现象、行政违法、决策失误、用人失察等，尚未纳入问责范围。同时，问责普遍重行政责任、政治责任，轻法律责任、道义责任。问责对象一般只承担行政责任或政治责任，常常会出现以行政责任代替刑事法律责任或政治责任，以及应该承担道义责任却未承担的现象。从实质上看，官员问责的关键是要确保政府与官员在平时就能充分承担责任，官员的言行如果违背了公共利益和人民的意志，甚至工作平庸、无政绩者，也必须承担相应的责任。

再次是问责程序不规范。这主要有以下三种表现：

一是官员问责的随意性较大。由于缺乏健全的制度以及相应的配套细则，我国官员问责的随意性较大。作为天灾人祸等非常情况下的非常措施，官员问责程序的启动常取决于上级的决定和长官的意志。同时，权责不对等和责任界定不明等问题也带来了一系列的困惑。例如：为官一方，到底应该负多大责任?在责任的层层追究中，到底应该追究到哪一级？官员问责较大的随意性使得问责的合法性和公正性受到质疑。

二是官员问责的不平等。对于同样的行为和后果，不同地方、不同时期的处理结果往往不同。官员问责在实践中往往不是轻描淡写，就是暴风骤雨。轻描淡写的时候，即使出现了重大的责任事故，官员依然不需要引咎辞职或被撤职；暴风骤雨的时候，即使只是出现了一些小问题，官员也不得不引咎辞职或被撤职。结果，问责不是形同虚设，就是制造出代他人受过的“替罪羊”。

三是责任评估制度的缺失。目前我国官员问责的实践中，官员责任评估的弹性过大。这主要是由于对官员失范行为进行责任追究的标准缺失，尚未建立起一套科学的绩效评估指标体系。因为，只有进行科学的绩效评估，才能知道政府及其官员是否履行了责任、在多大程度上履行了责任，才能进一步落实奖惩机制和问责机制。

最后是被问责官员的出路不明。2008年9月以来，多位中高级官员在襄汾溃坝和“问题奶粉”等重大安全事故中因问责而辞职或被免职。人们在肯定果断问责的同时，对被问责官员的出路也比较关心。应该说，被问责官员被重新起用的权利不应被剥夺。如果他们在新的岗位上工作一定时间后，成绩突出，符合提拔任用条件，仍然是可以担任一定领导职务的。在中国国情之下，一个官员能够主动选择引咎辞职，显示了他的责任意识和羞耻之心，也表明了他对公共职位和公共利益的尊重。如果让他从此之后就终身失去担任公职的权利和机会，只会使其他官员更加顾忌，使官员主动引咎辞职变得更加困难。因此，只有通过制度化的程序给予官员以复出的机会，才会让公众心服口服，而复出官员在重新履职时也才会更有底气。如果没有科学的制度支撑，官员复出缺乏严格的程序，也会令官员问责制的权威性和严肃性受到损害。

另外，缺乏对官员问责的监督机制也是必须引起注意的问题。这主要有以下两方面表现：

一是政务信息透明度不高。实行官员问责制的前提是公民对政府的决策、措施、方案等政务信息要有知情权。目前，我国政务信息透明度虽已经有所提高，但仍存在一些亟待解决的问题。如：信息公开程序缺乏制度保障；信息公开的方式简单落后；公众与官员的信息不对称，官员是公共管理的主导者和实施者，公民的话语权与知情权还未得到充分体现。

二是监督制约机制失效。我国各级人民代表大会的作用往往局限于听取和审议政府工作报告和财政预算决算议案，而对政府的质询、罢免、弹劾等功能极少发挥。我国权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、社会监督（包括执政党、民主党派、新闻媒体和社会公众的监督）的体系正在形成，但监督效果并不理想。党政机关内部监督由于部门利益往往形同虚设；外部监督主体众多却难以统一协调，实施起来步履维艰：审计监督阻力很大，监察监督难以独当重任，舆论监督缺乏保障，权力机关监督往往责任缺乏，致使监督缺失的现象普遍存在。

二、官员问责的制度安排

制度建设的重要性是显而易见的。官员问责要想真正得到落实并实现常态化，更需要一整套科学、规范的制度安排来发挥作用。现代制度分析理论认为，完整意义上的制度安排不仅包括规则条文，还包括落实这些条文的体制与机制，以及对这些条文理解认同方面的观念与意识。所以，官员问责的制度安排至少应该包括基本制度规范的设计、组织实施体制与机制的配套和观念意识的培育等内容。

首先，制度设计是基础。尽管条文与规则不是制度的全部，但却是制度最为重要的内容。这方面的主要任务有三条：

第一，要建构官员问责的法律体系。一是建立和完善国家行政组织规范，调整和修订政府组织法的内容，依法规范政府组织结构功能。二是加强经济行政法规的研究和制定工作，明确在市场经济条件下国家、政府、社会、市场、企业以及公民个人的角色、职责、权利和义务。三是尽快完善与《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》等相配套的法规体系的建设，建立富有效率的行政诉讼制度、行政复议制度、行政处罚听证制度、行政救济制度等，使政府行政行为在法律的程序和轨道上有规则地运行。四是尽快制定《官员问责法》。鉴于官员问责的对象既包括政府官员又包括党的领导干部，因此，《官员问责法》应由全国人民代表大会或其常务委员会制定，它应该以法律的形式出现。要彻底改变我国立法工作中“宜粗不宜细”的传统做法，通过实体性和程序性规定，将官员问责制的主体、对象、范围、程序、责任追究方式等内容，以法律的形式确定下来，提高法律文本的可操作性。

第二，实现问责主体的多元化。在法制国家，政府官员要受到四种力量的问责：民主授权的最高权力机关、政府专门的监督机构、行政主管部门和政府之外的监督系统，如群众、司法、舆论等。真正有效的官员问责制，必须充分发挥人民群众这一问责主体的作用，必须加强人大的地位和作用。我国宪法及有关法律规定了各级人大及其常委会的质询权、热点问题调查权、罢免权等。通过行使质询权和调查权，可以对有关官员起到警示作用；通过“罢免”和“撤职”的方式，可对官员起到约束和威慑作用，这些都应是人大及其常委会行使问责权的主要方式。随着依法治国力度的不断加强，需要进一步激活这些制度，增强人大的问责力度。同时，要以法律形式明确党的纪检机关、政府监察机关、司法机关、新闻媒体、公民等问责的范围和程序，形成一套分工明确、程序周严、相互衔接、密切合作、监督有力的问责体系。

第三，明确问责的对象。我国党政机关、立法机关、司法机关都应该属于问责的范围，甚至工、青、妇等群众团体的负责人以及国有企事业单位的管理者也应在问责范围之内。从他们承担职责的大小可划分为两大类：一类是各公共部门的“一把手”，这类官员既适用“同体问责”又适用“异体问责”方式，包括人大、审计机关、新闻媒体的问责；另一类是“一把手”以外的官员，他们主要适用“同体问责”的方式，即由上级来评判和追究职责的履行情况。在我国当前的政治体制下，各部门的“一把手”处于位高权重的地位，理所当然要负首要的责任。而其他官员通过下级对上级负责、上级对下级问责的形式，既可以保障部门内政令畅通、运转协调，又使问责更加及时、经济。

其次，体制机制是根本。制度设计为实现官员问责制奠定了很好的基础，但这些好的条文与规则能否真正得到落实，还有待于体制与机制上的保障。这方面需要解决四个问题：

第一，在体制上要明确划分权责。问责必先明责。科学的官员问责制的前提，是在不同部门与职位之间进行严格的职权划分，合理地配置、划分权力和责任。在现行权责过多集中于党政“一把手”的情况下，制度安排很难做到官员个人责权利的平衡。党委书记负责还是行政首长负责？正职责任还是副职责任？集体责任还是个人责任？上级官员的责任还是下级官员的责任？独立责任还是连带责任？这些都亟待有一个明确的区分。要按照权责一致的原则，通过建立健全各种责任制度，对各类权力岗位应负的责任做出明确细致的规定，杜绝权责含糊不清的现象。

第二，要形成党政信息公开机制。问责的前提是政务公开与透明,问责必须先知情，这就要求全面推行政务公开，大力推行“阳光行政”。一是要求官员尤其是高级官员行使公共权力的全过程及其后果等基本内容应当尽可能地公开。尤其是在突发事件中，除一些法律、法规和制度要求必须保密的事项外，原则上都应公开,以保证群众的知情权。二是采用高效的公开方式和手段，如及时更新政府网页，保证网上信息的科学性、权威性。三是健全信访制度,确保群众监督信息渠道的畅通。四是保证新闻宣传的客观性和公正性,切实发挥传媒的独特监督作用，防止新闻媒体因受制于地方领导机关和个别领导干部而避重就轻，甚至歪曲事实的现象。

第三，完善官员问责监督制约机制。完善包括政府内的和政府外的监督、部门内的和部门外的监督、自上而下的和自下而上的监督。完善包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关内部的监督、社会监督（包括执政党、民主党派、新闻媒体和社会公众的监督）。“罢免”和“撤职”是人大及其常委会行使问责权的主要方式。各级人大应通过行使质询权、调查权、罢免权,落实其监督职责。此外,还要进一步建立不信任投票、弹劾等制度,增强人大监督的问责手段和问责力度。

第四，建立合理的问责官员进退机制。要在公正、公平的基础上建立问责官员进退制度。在官员的处分问题上要保持审慎的态度，严格依据法律规范和党纪党规执行。在尚未确定事实、分清责任的情况下，不应被媒体和舆论所左右，更不能为了息事宁人而随意免除官员的职务或强迫官员引咎辞职。在被问责官员的复出问题上应该建立健全跟踪、考核、评价机制，对其问责后的工作保持关注。确实优秀的人才，在符合考核标准的情况下，还应允许其恢复公职或就任其他领导职务。在复出制度的设立、实施过程中，应充分重视群众的智慧，尊重群众的权利，保障群众的知情权，接受群众的监督，及时公开解答群众的质询。

再次，意识培育是关键。现代制度分析理论认为，意识形态也是制度安排中的一个重要组成部分。人们对制度认可、认同的观念和意识，比如“觉悟”、“忠诚”、“奉献”等等观念，可以很好地降低制度运行的成本，使得制度更易于实行，更有效率。这种观点确实有它的道理。针对我们在官员问责上面临的问题，应着重从以下三个方面加强相应意识的培育：

第一，官员要树立以民为本的管理理念和责任观念。加强官员的责任意识和政治道德,从“以官为本”转向“以民为本、执政为民”，从“不求有功,但求无过”转向“无为就是过”，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。官员要转变观念，逐步提高管理能力和服务水平。官员问责制的实行,要求权力的行使者、职位的拥有者承担责任，也有助于打破官本位意识，使官员形成权力、职位、职责相统一的意识。

第二，要加强官员的道德自觉和自律。真正的问责制，除了来自于制度的硬规定，还来自民众与舆论的“软”压力，更来自于官员的道德自觉和自律。只有建立在道德自觉和自律基础上的官员问责制，才会推动依法行政，才能由权力问责过渡到制度问责，进而在中国政坛和社会中形成一种全新的官场文化。

第三，明确官员问责制的目标价值。建立和完善官员问责制，不能仅仅停留在追究官员责任的层面上，而应落脚在通过官员问责制的建立来提高官员的决策能力和公共服务的品质，提高官员的伦理道德和责任意识，促进官员和民众之间的互动，强化官员的社会回应力，促进干部人事制度改革和科学的政绩考核体系的建立，转变官员作风，等等。当官员问责制的建立和实施为改革和发展真正注入了长效动力时，这样的官员问责制才具有了革命性的意义。□

责任编辑：王清明