对行政问责制度的宏观思考

陈兴立

摘要：权力与责任的平衡，是法治对所有权力主体的要求。问责制度是推进法治建设的一个突破口，以控制行政权力的滥用或不作为从而保障公民权利为目标，旨在推进政府由无限、无责政府向有限、责任政府的变革，具有重大的宪政意义。在问责的制度建设上，必须从间责的范围、程序、对象及执行四个方面进行宏观把握，争取有所突破。

关键词：行政问责制度；政府职能；公民权利；法治政府；责任政府；有限政府

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1007—519412009)06—0070-04

由于社会转型时期的制度缺失、利益驱动以及人性弱点等诸多原因，我国的重特大事故频频发生，从而引发的责任追究也频繁见诸媒体，使“官员问责”成为人们所关注的公共话题。自2003年“非典”以来，一大批实权官员先后因重大责任事故、恶性违法事件而被严厉处分或去职，甚至被司法追究，“行政问责”在中国政坛正有一种由风暴走向常态的趋势，而权力与责任应当平衡的法理也逐渐被人们所理解和运用。

在激赏中央领导集体倡导“权为民所用”“有权必有责，用权受监督”的执政理念和加大问责力度之余，人们也意识到，欲使问责常态化，使问责面前人人平等而不是因人而异，良好的制度建构将是唯一出路。为此，不少省市先后出台关于官员问责方面的法规规章与制度。例如重庆市于2004年7月1日出台实施了我国第一部关于官员问责的政府规章，此外还有长沙等地先后出台问责方面的规章制度，香港也于2002年制定并推行了高官问责制度。在我国行政执法过错责任追究问题长期以来没有实质性进展，只停留在行政责任和刑事责任的追究，而对不构成这两种责任的“灰色领域”无章可循，很难监督官员权力运用的情况下，官员问责制被普遍认为是一个难得的“政治新生点”。官员问责制的崭新理念将行政执法过错从刑事、行政责任领域拓展到了政府责任和道义责任。广大媒体、百姓及人大代表与政协委员建议在全国推行这一制度。

一、行政问责：建设法治政府

党中央和国务院严查有责官员，从制度人手整肃吏治，努力构建责任政府。2004年国务院正式发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了经过十年左右的努力，基本实现建设法治政府的目标，纲要强调依法行政最后要落实到责任追究上，建设责任政府是中国行政体制改革的一个重要目标。可见，党中央和国务院严处一批在重大事故中负有领导责任的干部绝非偶然，“官员问责”的背后，有着发展的历史必然、系统的政治逻辑和行政理念的深刻转变。

1、行政问责与政府职能转变

毋庸讳言，在有着几千年封建专制传统的中国，政府历来是一个强势强权政府，国家权力相对于公民权利而言是十分巨大并且是无限的，国家权力对公民权利的绝对控制、主导、支配以及不负责任的侵害使公民权利受到极度的抑制与压迫，而又由于文化的传承性和意识形态的相对独立性，这种现象至今犹存，可谓非一日之寒。近年来，我们在转变政府职能、提高办事效率等方面做了大量的工作，但缺乏对行政行为的全程监督制约，未能形成有效的制度化的约束、监督体系。推行行政问责制是把对行政权力的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程，使决策者、执行者都要承担相应的责任，把原来的事后结果追究的单一模式转变为事前、事中、事后的多重教育约束机制，把惩前和毖后有效地结合起来；是把社会监督制度化，使监督主体在行使问责时，能做到有章可循，监督政府及工作人员更好地履行职责，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。为此必须明确我们需要进一步努力建设的方向：一是执政为民的服务政府，政府为百姓提供全方位的服务与生存照顾是政府的职责与义务，是作为纳税人的广大百姓当然拥有的权利，而决非政府的恩赐；二是政务公开的透明政府，确保公民的参与权和知情权，在办事制度公开的同时，要尽快启动政府信息公开工程，使政府信息能尽可能地被百姓所知悉和应用，政府应有所为有所不为，使政府由过去的“为所欲为”转变为“为所应为”；三是依法行政和承担责任的责任政府，权力不仅要合法，而且要受监督，政府及公务人员必须树立责任意识，必须对自己做出的每一个行为承担责任和义务，建设清正廉洁、诚实信用的政府，坚决杜绝和依法打击公器私用、权力滥用以及怠慢职责的行为。

以行政问责制度为突破口，将其作为整肃吏治的手段，建立负责任的服务型阳光政府是我国行政体制改革的根本目标，也是世界各国政府职能转变的最终方向，是不可逆转的世界宪政潮流的基本要求，是建设法治国家的根本前提。法治的关键是依法治国，依法治国的核心是依法行政，因此约束以行政权力为重点的国家权力滥用、实现以公民权利为核心的人权保障是法治的真正使命。

2、问责制度的宪政意蕴

所谓宪政是一种文明的政治制度形态，是一种以宪法为前提，以民主政治为基础，以法治为核心，以人权保障为目的的政治形态和政治过程。问责制度的设置无疑具有重大的宪政意义。关于问责制度对中国宪政的推动作用，可简要概括为以下两个方面：

其一，以公民权利为重，树立有限政府理念。宪政理论的基本问题就是立宪和权力限制问题，在宪法的精神中，权力的限制和自我约束是宪法坚持的理想和愿望。宪政把自我约束的愿望首先适用于政府，有限政府一直是宪政主义者们的基本追求，自古典时期思想家们主张限制政治权力以来，直至今天新宪政论的核心依旧是减少专制。尤其是当今，行政权力随经济的发展和社会的需求经历了从“管得最少的政府是最好的政府”到提供“从摇篮到坟墓”的全方位服务理念的变化，行政权日益复杂化和强大化，这种行政权力不断扩张的趋势可能导致以下不良后果：第一，行政权的扩张、运行方式的灵活、外部范围的不确定性相结合极易造成对个人权利的侵害；第二，行政权扩张易造成行政专政，乃至不受“羊皮纸做的栅栏”的束缚(这一说法意指宪法与法律的软弱无力，是对宪法与法律无法约束和控制权力的形象描述)，后果极其严重可怕；第三，权力与腐败具有共生性，权力乃腐败之源，权力的扩张更为腐败造就了温床。基于以上对行政权力的认识，我们必须树立有限政府的理念。

同样一个重要的观念是应当以公民权利为重。公民依宪法和法律享有一系列基本权利与自由，如财产权和政治权利与自由等，这些权利是公民得以在社会上生存和发展，得以保持作为人的尊严的基本前提，即为公民提供了“权利盾牌”，国家权力负有保障公民基本权利不受侵害或受到侵害后对其救济、赔偿和补偿的义务，一个不负责任的强权政府最终将损害公民参与政治的积极性。

总之，控制行政权力以防其滥用和越权是保障人权的重要前提和基本手段。建立问责制并非为了问责而问责，问责只是一个手段，通过问责旨在确立与强化公民权利领域的权利本位观念和国家权力领

域的职责本位观念。

其二，以权责统一为要，彰显责任政府形象。现代行政权不仅是消极地维持秩序、保护个人自由而已，还要积极地增进社会福利，促进社会发展，但不论是消极行政还是积极行政，政府及相关人员都要对其行为承担责任，包括民事的、行政的或刑事的责任。宪政原理认为，职权与职责对等，违法就要被追究责任，损害必须给予救济，诚如英国著名宪法学家戴雪所言，当公共机构干预私人权利时，一般应有法定和有效的救济途径。行政责任从广义上讲有两种，一种是“法律的行政责任”，一种是“普通的行政责任”。“法律的行政责任”是指公务员违反职责义务时，从法律上加以制裁。民主政治以责任为基础，故政府官员应就其职务上的行为对人民、国家及主管上级负责，公务人员违反行政法规所规定的义务或职责，则由行政机关或其他特定机构予以惩罚，此种惩罚称为行政责任的“行政处分”，只及于对此负有责任的相关人员。“普通的行政责任”是指不涉及正式的法律问题，仅及于高度的人性及道德观念，是一种道义观念和责任，是媒体或百姓对公务行为的否认、谴责或批判，无法律含义，公务员之间可以分担。显然，本文所言问责制度属于“法律的行政责任”，通过问责凸显责任政府的形象，增强百姓的向心力和对政府的信心，这也是问责制度的显性功能之一。

二、建立健全行政问责制度的几个具体问题

欲使问责从“风暴”成为常态，增强官员对问责制度的敬畏和百姓对它的希冀，理性的制度构建将是不二法门。纵观现有各地先后出台的问责制度，都存在问责事件范围不很准确、问责程序模糊、应问责对象不很明确、问责方式不统一的问题。因此，笔者拟从现在普遍存在的上述四个方面的问题进行初步的探讨。

1、问责事件的范围

考察近些年来的多起问责事件，被问责的事件可以大致概括为以下几种：一种属于重大安全责任事故(如开县井喷、密云踩踏、吉林大火、海宁火灾、辽宁阜新矿难、三鹿奶粉事件等案件)，此为问责事件最多的一类，对之进行问责，相应官员与责任人可谓“咎由自取”，是对其平时敷衍塞责、马虎了事的工作作风的否定和惩处。第二种是集体滥用权力的事件。如民愤极大的湖南嘉禾拆迁案件，被问责的原嘉禾县委书记周余武在被调查时坦承此种方法并非他们首创，是通过外出考察从其他地方学来的，只不过他们将之“发扬光大了”，“做得过火了一点”。第三类是典型的行政不作为导致事故的事件，如安徽阜阳劣质奶粉事件。

仔细分析以上一些问责事件，我们似乎不难得出一个结论：以上事件皆因媒体或民愤的推动引起国家最高层的关注和过问。而能引起最高层关注的责任事件毕竟是少数，众多未引起国家最高层关注的事件却完全是另外的结果，在所谓“大事化小，小事化了”的中国传统官场办事原则和“官官相护”潜规则的作用之下，相关责任官员得以逃脱责任、远离惩处，从而出现同事异果现象。故应及时建立一套普遍、公开、详细的问责事件范围和标准，使各地统一做到“有责必问”。

2、问责制度的程序

按照法治理论，正是正当的程序决定了法治与肆意的人治之间的根本区别，“正义不仅要实现，还必须以人们看得见的方式实现”，实现看得见的正义、使人们确信正义已经实现是正当程序的基本功能。近来所谓“问责风暴”，一方面表明其严厉，另一方面也表明问责还并未成为依既定程序而进行的制度常态。

依正当程序的基本要求，调查问责事件时应更多地注重保障被问责官员的权利，赋予其充分、平等的陈述申辩机会，提供充分、多样的权利救济途径，因为他们已从平时行使权力时的强者变成了千夫所指的弱者，不能以“以牙还牙”的报应观念引导整个问责，唯其如此，程序和制度的权威才得以显现，人们才会对制度产生敬畏，而法律制度的权威正是法治国家的前提，否则始终无法摆脱人治的阴影。

当前法律和制度中也有一些关于保障相关责任人员权利的规定，如人大及其常委会可成立重大责任事故、恶性违法事件的特别调查委员会，提出和审议罢免案，听取被罢免人员的申辩等规定；党组织问责党员时，党的规章中有关于处分材料和决定必须与本人见面，听取本人意见，如不服可提起申诉的规定等。客观而言，这些规定已初步勾勒出了问责程序的制度框架，但过于粗糙，操作中弹性过大，问责裁量权过大，这些制度都有待细化和完善。

3、被问责的对象

这是一个复杂的问题，涉及到党委与政府、上级与下级、正职与副职三个层面的问题。就第一个方面而言，在目前的中国，党政不分、以党代政的现象是一个不能否认也一时无法解决的问题，地方权力的核心实际上是各级党委常委会，和政府的正副职相对应的有书记和副书记，而后者的地位和实际权力都更大，书记副书记常常直接指挥调动政府职能部门，时有架空政府的正副职尤其是副职之虞，政府副职常处于一种尴尬境地，而政府职能部门的负责人也似乎一般更乐于听从书记副书记的指挥。故笔者认为，只问责政府系统的官员并不妥当，与权力的实际运作状况并不符合，党委相关官员似乎更难辞其咎。第二个方面也即问责到哪一级的问题。从已有的问责事件看，只问一级的有之，连问两级或三级的也有之，这似乎取决于事件的严重程度和民意的关切程度，但实际上是上下级相应官员的权力分配与责任承担问题。故笔者认为，应当从法律上厘清和重新界定上下级相应官员的权力与责任，并按照“有权必有责”的法治理论，对实际参与决策、指挥、监管等权力运作的官员都应当问责，而不论他是哪一级。第三个方面是关于正副职之间的权力与责任问题。我国宪法规定的行政首长负责制表明了正职无疑是其部门的第一责任人，副职只是辅佐正职工作，执行正职交办的任务。具体到问责时，若是集体讨论决定的事项，集体决策正确而副职执行不正确或不力，似乎只问责副职即可，但正职难道就不负有监督不力的失察责任吗?另一方面，若是集体决策本身错误，是该问整个班子的责还是只问首长的责?笔者认为，应一改过去“罚不责众”的传统思维模式，除发表相反意见的人之外，其余成员都应当被问责，作为“一把手”没能把好舵，更负有不可推卸的责任，故问责应以正职为主，只问责副职而不问责正职或少问责正职的倾向是与宪法的规定相矛盾的，是不公平的。

4、问责的实施方式

问责包括同体问责与异体问责。同体问责是执政党系统对其党员干部或行政系统对其行政干部的问责，即同一系统上级对下级的问责；异体问责则包括人大代表、民主党派、新闻媒体及群团组织等对有关责任官员的问责，即非党政系统的组织或代表对党政官员的问责。在坚持同体问责与异体问责相结合的同时，应当以异体问责为主。根据越权无效的法学原理，问责的执行机关必须有相应的处理权限。从人民主权的理论出发，问责的最终主体是人民，但具体到每一个问责事件，实际上是由相关有权机关在执行，即党组织问党员干部的责，政府问其有权处分官员的责，人大问其有权任免官员的责。但实际问题并非这样简单清晰，由于党政不分、政府官员几乎都是党员等司空见惯的原因，导致大部分问责都是由上级党委政府作出的。如安徽阜阳劣质奶粉事件中安徽省委省政府根据党员纪律处分条例和监察部的建议，在给予阜阳市副市长马明业、市工商局局长周毅生党内严重警告、记大过处分的同时，还责令辞职，然而这里似乎忽略了一个问题：依宪法规定，政府组成人员是由人大及其常委会选举、罢免的，而由上级党委或政府责令人大选举或任命的官员辞职，是于法无据的违反宪法与相关组织法的行为，颠倒了人大与政府之间的监督与被监督的法律关系。

另一个值得关注的问题是问责的形式。责令引咎辞职正被越来越多地作为问责的主要形式，这其、实是对引咎辞职内涵的误读。引咎辞职本指官员认为自己对某事负有责任或过错，出于道义上的“自问”感到愧疚而主动辞去官职的行为。辞职是公务员的一项权利，公务员有辞去公职的自由。“责令引咎辞职”本身就是一个矛盾的说法。考察国外的公务员管理制度，可知问责的主要形式应该是罢免和弹劾，而最重要的问责机关就是作为民意代表机关的国会或议会。在这方面，按照异体问责为主原则的要求，作为由人民代表组成的国家权力机关的人大及常委会应积极行使宪法已经规定的质询、调查、罢免权力，并作为立法机关努力从立法上完善这些规定，使之详细化和制度化。