城市轨道交通工程的融资模式

孙 鹏

摘要:城市轨道交通具有快捷、准时、安全、高容量、低污染、低能耗的优点,是解决当前城市交通及环境问题的重要途径。不过当前传统的政府投资为主的融资模式已不能够满足城市轨道交通的发展,寻求多元化及市场化的融资模式将是必然趋势。本文介绍了国内在探索主体多元化及运作市场化的几种常见融资模式,并分别分析了各自的特点以及在国内城市轨道交通中的应用和面临的问题。认为PPP 模式是一种适合当前社会环境及经济环境融资模式。

关键词:轨道交通工程;融资模式;PPP融资模式

1、当前我国城市轨道交通的常见融资模式

近年来新产生的多元化的融资模式为我国城市轨道交通融资开拓了新的思路,拓宽了融资渠道。现对国内外应用比较广泛的新型主体多元化、运作商业化的融资模式进行分析介绍,并分析其在我国城市轨道交通中的应用,主要包括BOT、TOT以及PPP。

1.1 BOT融资模式

1.1.1 BOT融资模式的含义

BOT即建设—经营—移交融资模式是指由项目所在国政府或所属机构对项目的建设和经营提供—种特许经营权协议作为项目融资的基础,由本国公司或外国公司为项目的投资者和经营者安排融资、承担风险、开发建设项目,并在有限的时间内经营项目获取商业利润,最后,根据协议将该项目转让给有关的政府机构的一种独特融资模式。BOT 融资在找国也称为“特许经营权融资方式”,主要以外资为融资对象,其含义是指国家或者地方政府部门通过特许经营权协议,授予签约方的外商投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建造、经营和维护;在协议规定的特许期限内,项目公司拥有投资建造设施的所有权,允许向设施使用者收取适当的费见,由此回收项目投资、经营和维护成本并获得合理的回报;特许期满后,项目公司将设施无偿地移交给签约方的政府部门。

1.1.2 BOT融资模式的含义

BOT项目融资方式由国内外私营机构提供股本资金,进行融资建设,政府只需提供一些附属性担保及优惠政策。这样,在不增加政府财政支出的负担的同时,又促进了基础设施的建设。BOT方式具有重大意义:(1)减轻政府财政负担,促进我国基础设施的发展;(2)促进外资流入我国的基础设施,同时引进先进的设计。施工生产技术及丰富的项目管理经验;(3)实现资产负债表之外的融资,不影响国际金融机构对政府借贷资金的限额,使得政府可以有更多的建设资金用于我国急需建设的基础项目;(4)实现了间接利用外资,改变了我国以前只是直接利用外资的单一状况,优化了我国利用外资的结构;(5)政府部门对BOT的实施实行全权参与,加强了对重大项目的宏观管理。

1.2 TOT 融资模式

1.2.1 TOT融资模式的含义

TOT是指通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的一种融资方式。一般做法是东道国把已经投产运行的项目在一定期限内移交给投资者经营,以项目在该期限的现金流量为标的,一次性地从外商那里获得一笔资金,然后可以用于开发建设新的项目;而投资者在约定的期限内拥有项目的经营权,通过该项资产取得的现金流量收回全部投资和合理的回报后,再把原来的项目移交回东道国。它最突出的特点是以现有资产项目为基础,无需偿还资金,因而风险较低。TOT是一种既不同于以资信为基础的传统融资方式,也不同于BOT 方式的新融资方式。我国利用TOT 模式是特指中方把已经投产的项目移交给资金实力雄厚的外国投资者经营,凭借项目在未来若干年内的现金流量,一次性地从国外融得一部分资金,用于建设国内的新项目。在约定的时间,外国投资者拥有该项资产的所有权和经营权,经营期满,外方再把项目的产权和经营权无偿移交给中方,即我国政府或公共部的一种融资模式。

1.2.2 TOT融资模式的特点

TOT项目融资模式之所以能得到各界人士的极度关注,是因为其具备诸多BOT项目融资模式所不具备的优势,主要表现如下:(1)能够盘活国有存量资产,为城市建设提供资金。(2)TOT模式不包括建设期间的项目风险,因而风险大大降低,加之TOT 模式涉及环节少,相应的一些附属费用也会减少。融资成本的有效降低有利于产品价格的降低。(3)TOT模式只涉及已建项目的经营权,在我国现行的法律、法规的范围内容易操作解决,不至于在引资方面有太大的阻力。(4)通过对已投产项目的T-O操作,类似贸易买卖,容易获得资金来投资新项目,缩短新建项目筹措资金的时间,有利于新建项目的尽早建设和运营。(5)在BOT方式下,融资对象一般是比较大的商业银行和财团、相当规模建筑公司等,而在TOT模式下许多金融机构、基金组织和私人资金都有机会参与投资和经营,拓宽了融资渠道。

1.3 PPP融资模式

1.3.1 PPP融资模式的含义

20世纪90年代后,一种崭新的融资模式——PPP模式(Public Private Partnership),即公共部门与私人企业合作模式)在欧洲流行起来,在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的建设中扮演着重要角色。PPP 模式是一种优化的项目融资与实施模式,以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念,其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签订特许合同,由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签订的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

1.3.2 PPP融资模式的特点

PPP模式的基本特征包括共享投资收益、分担投资风险和承担社会责任。其模式具有以下特点:(1)PPP融资模式可以使更多的民营资本参与到项目中,以提高效率,降低风险。也正是现行项目融资模式所鼓励的政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程合作,双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP 融资模式的操作规则使民营企业能够参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来,这不仅降低了民营企业的投资风险,而且能将民营企业的管理方法与技术引入项目中来,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,从而有利于降低项目建设投资的风险,较好地保障国家与民营企业各方的利益。(2)PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式,政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。(3)PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下,公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营,由民营企业负责项目融资,有可能增加项目的资本金数量,进而降低资产负债率,这不但能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给民营企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。(4)PPP模式有利于转换政府职能,减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来,从过去的基础设施公共服务的提供者变成监管的角色,从而保证质量,也可以在财政预算方面减轻政府压力。

2、PPP融资模式在我国轨道交通中的应用

北京地铁四号线是贯穿城区南北的一条交通主干线,项目总投资约为153 亿元,计划于2008年初竣工,2009年底正式投入运营。项目已由国家发改委批准立项。该项目投资划分为两部分:A 部分包括征地拆迁、土建工程、轨道、人防工程等,其投资与建设由政府投资方负责,占总投资的70%,约107 亿元;B部分包括车辆、自动售检票系统、信号和通信、空调通风、给排水和消防、自动扶梯和电梯、控制设备、供电设施等机电设备的采购和安装,占总投资的30%,约46亿元。社会投资者(香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司)具体负责B部分的投资,并承担四号线在特许期内的运营管理。

2.1 PPP融资模式的运作方式

(1)北京市政府指定的北京市基础设施投资有限公司作为政府投资方,负责地铁四号线项目A部分的投资、建设,并享有A 部分资产的所有权。A 部分资产以租赁方式提供给下述成立的特许公司(PPP 合作公司)使用。(2)政府投资方(北京市基础投资有限公司)和社会投资者签署《合作协议》,共同成立特许经营公司(以下简称PPP合作公司),香港地铁公司占49%,北京首都创业集团有限公司占49%,北京市基础投资有限公司占2%。政府投资方以部分中部分资产的使用权出资,社会投资方以现金出资。PPP合作公司中,政府投资方不具有公司日常经营管理的决策权,但具有重大决策权,不参与公司的收益分配,也不承担经营亏损;社会投资者享有公司日常经营管理的决策权及收益权。PPP合作公司负责B 部分资产的投资、建设,所需资金全部由社会投资者负责筹集。PPP 合作公司与政府投资方签订《租赁协议》,通过租赁的形式取得A 部分中另一部分资产的使用权,并向政府投资方缴纳租金;项目全部建成后,合作公司负责线路的运营管理,并负责所有资产的维护和更新,同时享有票款收入和其他相关业务的收入。(3)北京市政府交通委等部门与合作公司签署《特许经营协议》,授予PPP合作公司特许权,同时明确政府与合作公司的权利与义务,其中包括线路的票价政策、建设标准、运营标准和特许经营期结束后的项目设施移交标准等。为保证合作公司进行线路正常的建设和运营创造条件,同时建立相关的监管和激励机制,规定不得转让特许经营权。如果合作公司严重违反有关法律法规和《特许经营协议》,可采取包括收回特许经营权在内的措施。特许经营期包括建设期和运营期为30年。

2.2 PPP融资模式的运作配套措施

北京地铁四号线实质上是应用了PPP 模式中的前补偿模式。在城市轨道交通中应用PPP 模式有利于解决解决资金短缺的瓶颈,使我国城市轨道交通顺利发展,为社会和经济发展创造良好的城市环境。但是PPP 融资模式在我国还是新兴事物,为了使PPP 模式能够在我国城市轨道交通中更好的应用,我们应该做好以下几个方面的工作。

2.2.1 学习PPP模式的基本思想

(1)要详细研究别国、尤其是发达国家的经验, 并根据中国的情况加以利用。这些研究包括 PPP 模式的理论基础、PPP 的政策支持系统、实施PPP 项目的组织机构、PPP 项目的磋商过程及合同文本、风险分担机制、PPP 项目评估、分行业的PPP案例研究、PPP 的财务结构、PPP 项目的监管和仲裁机制等。(2)要学习国内其他基础设施建设的PPP 模式的经验教训,积极探索PPP 项目在城市轨道建设中应用的可行性。

2.2.2加快政府角色转变的步伐

地铁项目的PPP模式,其实质是在具有自然垄断特征的公用事业领域引入竞争机制,其实现的关键就是政府职能的合理定位和有效执行。PPP 模式中政府和私人企业是以特许权为基础的合作关系,因而政府在城市轨道交通投融资中应由过去在城市轨道交通建设中的主导角色,变为与私人企业合作,提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中,政府应对城市轨道交通建设的投融资体制进行改革,对管理制度进行创新,以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。

2.3 建立较完善的管理办法和政策法规

PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。PPP 作为一种合同式的投资方式,需要有一套比较完善的法律条文作为依据,使双方的谈判有章可循而且标准规范。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP 应用的法律法规,而且现行的法律法规的个别条款不支持政府为PPP 项目融资提供的一些扶持措施,如一定程度的借贷、外汇兑换率及最低经营收入担保等。可见,法律不健全、不完善是制约PPP 模式在中国发展的主要障碍。政府部门对PPP 模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中。 2.4 建立成本体系和票价调整机制

目前,国内地铁缺乏客观、合理的成本数据,如地铁运营、维修等方面的业内标准,客流量等重要参数。但是,只有建立科学合理的成本效益曲线,才能使政府的资本金投入、财政补贴的适度投放有据可依,投资者才能做出正确的投资决策,同时也为地铁商业化运作提供技术、财务等基础资料。另外,地铁票价问题是地铁项目市场化的核心。如何在政府为保证项目的公益性而实行的政府定价与地铁项目商业化所需要的自主定价之间,建立科学、合理、灵活的票价调整机制,也是地铁项目进行市场化操作的必要条件。

2.5 加强人才培养

PPP模式操作复杂,需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等的人才。中国缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在中国PPP 模式尚属新生事物,并具有国际融资项目的性质,我们在这方面经验不足。因此要着重加强人才的培养,培养复合型、开拓型人才,增强民营企业或外商的投资信心,确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。

总之,随着我国经济发展,城市化进程进一步加快,随之而来的交通拥挤问题、城市污染问题日益严重。各大城市都在积极发展城市轨道交通,但因轨道交通的建设及运营所需资金巨大,使得资金成为城市轨道交通建设的瓶颈,所以对城市轨道交通融资模式的研究就显得异常重要。我们认为,PPP融资模式将成为我国城市轨道交通发展的主要模式。

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(作者单位:青岛经济技术开发区交通局)