论中俄石油合作的制约因素

徐德荣 王 岩

摘要：石油合作是中俄两国能源合作和经济合作的重要内容。尽管中俄石油合作已经取得了重要进展，但双方石油合作进程尤其是石油管道项目合作进程始终充满荆棘，存在着诸多制约因素，既有主要源自俄罗斯方面的因素，也有来自中国方面以及国际层面的影响因素。

关键词：中国；俄罗斯；石油

中图分类号：F1451.262(2)

文献标志码：A

文章编号：1008－0961(2009)06－0017－05

能源问题是当今世界各国关注的焦点之一。石油是世界第一大能源，是世界各国经济发展必备的战略资源，涉及各国经济安全乃至整个国家安全问题。随着中国对国际石油市场依赖程度的加深，中国石油安全问题日益突显。开展与俄罗斯的石油合作是缓解中国石油安全问题的重要选择之一。中俄能源供求有很强的互补性，中俄开展石油合作符合双方的利益。俄罗斯向中国出口石油主要通过铁路运输，运输量有限，运输成本高，安全风险大。为寻求石油进出口通道的安全，有必要进行石油管道建设。自20世纪90年代初俄罗斯主动提出中俄石油管道项目开始，中俄石油管道合作进展十分缓慢，线路数次更改，至今石油管道建设仍然没有完成，严重影响了两国能源合作和经济合作的进一步开展。影响中俄石油合作的诸多制约因素中，既有主要源自俄罗斯方面的因素，也有来自中国方面以及国际层面的影响因素。

一、俄罗斯方面的制约因素

(一)俄罗斯推行“石油外交”

普京担任总统以后，俄罗斯开始改变“靠资源出口吃饭”的被动局面，把石油变成重要的外交资源和外交杠杆。“在可预见的将来，俄罗斯的能源工业将真正成为确定俄罗斯在地区乃至全球范围内地缘政治和对外经济影响力的主要因素。”2003年俄罗斯政府批准的《2020年前俄罗斯能源战略》明确提出，要通过强化能源外交促进经济发展，维护地缘利益，显示俄罗斯的大国地位。

俄罗斯“石油外交”的主战场在周边独联体国家。为了推进独联体国家经济一体化进程，俄充分运用经济杠杆，并多次运用油气能源武器对付石油短缺的独联体国家。2004年8月，为了支持亲俄的乌克兰总理亚努科维奇竞选总统，俄罗斯决定取消对乌克兰出口石油的年增值税，使鸟一年就可节省10亿美元。在2004年发生的俄罗斯与白俄罗斯天然气争端中，普京公开表示，俄罗斯不再是独联体各国的“摇钱树”，“我们满足了伙伴的要求，充分考虑了他们的利益；我们也要求他们考虑我们的利益。”2005年底和2009年初俄罗斯与乌克兰的天然气争端，也让欧洲切身感到能源安全威胁。

亚太地区是俄罗斯“石油外交”的新战场。围绕俄罗斯的石油资源，中国与俄罗斯的欧洲能源伙伴以及亚太地区的几大石油进口国之间展开了激烈的竞争，而作为供应国的俄罗斯优先考虑谁的利益对石油合作的开展至关重要。

(二)俄罗斯追求经济利益最大化

俄政府坚持外交为国家经济振兴与发展服务的思想，突出外交的经济内涵，强调国内目标高于国外目标。普京认为，“切实的国家利益，其中包括经济利益，应当成为俄外交家的法则”，“我们对外政策的基础是务实，经济效益、国家效益至上”。

俄罗斯政府在战略上坚持国家利益的坚定性，在策略上讲求实现国家利益的灵活性。对于中俄石油管线问题“安大线”方案的优势是路线较“远东方案”短，投资可节省一半。投资少，见效快，这对亟须振兴经济的俄罗斯来说无疑是十分迫切的，但其劣势是仅向中国出口石油，在中俄25年稳定供油期结束后，俄担心受到中国进口的某种限制。从经济上看，“泰纳线”不仅可以吸引日本对远东和东西伯利亚地区开发的大量投资，而且可以将石油出口扩大至日本、韩国甚至美国等亚太地区，具有很大的诱惑力；从战略上考虑，“泰纳线”将使东西伯利亚到太平洋方向的输油管道更利于控制，俄可自由地选择石油出口的方向，而不必担心在油价的确定上受到牵制；同时，管道运输量更大，能使俄出口更多的石油。但是，俄罗斯又不想放弃中国这一消费潜力巨大的石油市场，俄担心违背协议会给中俄战略协作伙伴关系带来负面影响。

因此，在“安大线”项目出现变故后，俄仍对中国表示，俄将铺设中俄原油管道。在2003年5月胡锦涛主席访俄时，两国元首签署的联合声明就明确指出，落实大型油气项目，包括中俄石油管道项目“应成为加强两国能源合作的基础”。而同时，俄又与日本就远东油气管线项目进行接触。2003年12月卡西亚诺夫总理访日，双方签署的《共同声明》提及了修建远东石油管道的重要性。卡西亚诺夫在接受记者采访时还表示，“安大线”和“安纳线”并不存在矛盾。“关键不在于俄罗斯更喜欢日本还是中国，问题在于，在资源分配的世界格局中如何维护自身利益。”俄这样做的意图是，根据中、日开出的条件，待价而沽，坐收渔翁之利。而从最终方案的确定来看，俄达到了目的。

(三)俄罗斯存在“中国威胁论”

中俄互为最大邻国，各自具备相当的军事力量和经济潜力，尽管两国以条约确立了比较理想的国家间关系形式，但条约不会根本改变地缘政治因素对两国关系的影响。原俄罗斯总统安全顾问科尔图诺夫声称，“中国客观上是俄罗斯的地缘政治、经济和军事对手，对俄中关系丝毫也不能理想化和简单化”。甚至有俄罗斯学者认为：“今天俄罗斯有两个对手——美国和中国，它们都想毁灭我们。”视中国为俄罗斯的战略对手必将影响到两国的关系与双边合作。地缘政治有一条重要的边际效应规律：两个地理接近的国家，相互友好，则带来的利益比相距较远的国家会倍增；如果相互敌对，则带来的灾难也会倍增。“地缘政治因素决定着俄罗斯对中国和平崛起具有本能的反应，决定了俄政府在东部石油管道问题上对安纳线的倾向性。”围绕中俄石油管道项目所发生的变故和中国石油企业进军俄罗斯的连连失败就说明了这一点。

2002年12月，中石油应邀参与俄罗斯国有的斯拉夫油田竞拍，打算收购“斯拉夫石油公司”的股份。业内分析人士称，由于中石油的加人，最终拍卖价格将达到30亿美元左右。可是，从12月16日起，俄各大报纸大肆炒作“中国威胁论”，大造中国公司竞拍有损俄罗斯国家利益的舆论。最终，在拍卖前几天，俄罗斯国家杜马紧急出台了一项法令，不许有外国国家背景的石油公司参与拍卖。中俄远东输油管线项目波折，其中一个重要原因就是俄罗斯对中国存有很强的戒备心理。

(四)俄罗斯投资环境对中俄石油合作的制约

中俄能源合作的关键在于俄罗斯对中国资本的吸引力。中国目前虽然是资本短缺国家，但又不得不将大量资本投向海外，以从国外获得急需的能源。俄罗斯是中国能源来源的重点地区，对俄投资开发石油是中国能源战略的重要组成部分，但俄罗斯的投资环境尚无实质性改善。

第一，能源领域的政策法规变动频繁，严重缺乏稳定性和连续性。俄目前法律不完善，没有一套完整的与产量分成协议相配套的标准文件，产品分成法问题尚未最终解决，特别是税法和成品分成法有矛盾；俄法律变动的随意性较大，在中石油参与的俄斯拉夫石油公司的竞标项目中，俄政府和杜马根据自身的需要临时对法律进行修改。

第二，税负较重且税制复杂，使得一些投资于石油上游领域的新项目无利可图。俄罗斯的石油税收占石油售价的45％以上，这种税收制度对投资者缺乏吸引力。

第三，基础设施差，勘探程度低。俄石油工业处于恢复调整阶段，目前还存在着设备老化、事故发生率高、环境污染严重、科技水平落后、劳动生产率低、市场机制不健全等问题。

第四，政府相关部门态度不积极。政府有关部门对企业的服务态度差、工作程序繁锁、效率低；政府有关部门对政策法规的解释和执行具有随意性。

这些问题在某种程度影响了中俄石油合作的发展进程。

(五)俄罗斯寡头和利益集团的影响

20世纪90年代，俄罗斯走上向市场经济转轨的艰难历程。在私有化过程中涌现出许多代表不同利益集团的寡头。他们控制着大量的工业、金融资产和不少有影响的传媒。据美国《福布斯》杂志公布一年一度的全球亿万富翁排行榜，2002年俄罗斯有17个亿万富翁榜上有名，其中10个是石油企业的投资者，他们几乎垄断了石油、天然气等重要工业部门的生杀大权，成为国家内外政策的决策者。俄罗斯大部分石油公司掌握在私人手中，国有股仅占30％左右，私有公司数量比国有公司多二百多家。

出于各自的利益，不同的集团公司对中俄石油管道走向问题各执己见，相持不下。尤科斯公司是中俄签署的石油管道建设协议中代表俄方签字的两家公司之一，该公司一直想把中国作为自己主要的贸易对象。1999年该公司就开始向中国出售石油，每年通过铁路销往中国的石油达150万吨，所以是“安大线”的积极推进者，并准备自己投资建设俄境内的管道。而持反对意见的俄罗斯管道运输公司以“国家必须控制具有战略意义的石油管线”为由，提出了“安纳线”方案，该公司垄断着95％的俄罗斯石油运输，掌握着俄所有石油管道的控制权。其背后的实际原因是“安大线”在俄境内的长度不及“安纳线”的一半，这将大大降低该公司的收入。如果石油管道改向太平洋沿岸，增加石油管道长度，俄罗斯管道运输公司将获得更多利益。

(六)俄罗斯石油工业部门存在的问题

俄石油工业仍处于恢复调整阶段，除了前述问题之外，还有几个制约俄罗斯石油工业发展的问题：一是资金短缺，导致俄石油工业的现代化改造工作难以顺利进行，产生了勘探程度低、新开发油田质量不高、不少油田产量枯竭等问题。资金投入不足还引起产能不足，这种情况在俄优先保证欧洲市场的原则下，严重影响了中俄石油合作。二是俄铁路公司向中国运输石油的能力有限，俄边境口岸货物周转能力不足，限制了中俄石油贸易的扩大。

二、中国方面的制约因素

(一)中国在中俄石油合作中曾经错失良机

纵观中俄石油合作的整个历程，中国曾长期缺少通盘运筹，对国际石油合作缺乏应有的战略眼光，错失了很多良机。

以前我国很关注中东海湾地区以及南美洲、非洲等地，更致力于海上的石油勘探与开发，而对近在咫尺的俄罗斯与中亚里海地区石油不够重视，在西方大型石油公司纷纷进入俄罗斯石油领域并进行大量合作投资时，中国公司还在世界其他地方找石油，这使得中国与俄罗斯的石油合作明显落后于西方大国。1994年，俄罗斯提出铺设“安大线”输油管道设想时，正是俄罗斯国内经济比较困难，国际石油价格处于谷底之时，当时中国进口石油量也不高，当年进口总量才290万吨，进口依存度仅1.9％，因此俄罗斯着急而中方没有危机感，中方认为修输油管线成本太高，对合作不太热心，甚至认为这只是个“不切实际的幻想”。并对俄方开出比较低的石油交易价格，让俄方难以接受。当时中国没有预见到21世纪国际石油市场发生的巨变，因而让自己陷入被动，等到中国着急与俄合作时，俄经济已经逐渐走出低谷，俄方的价码也提高了，合作之路就没那么顺畅了。“中国过去没有把能源问题看作全局性问题，才造成了今天的被动。”

(二)中国石油公司国际化水平较低

20世纪90年代初，当中国石油公司开始走出国门时，在国际能源市场上，不得不和有着一百多年国际化经营历史、实力雄厚的国际大石油公司进行竞争。这些跨国公司在多年的竞争中积累了非常丰富的经验，目前仍然居优势地位。与国际大石油公司相比，中国石油公司的国际经营仍然处于起步阶段，在国际市场上的竞争力偏弱，与西方跨国石油公司相比还存在很大差距。

目前，发达国家利用其石油跨国公司几乎控制着世界80％以上的优质石油储量，而中国对全球石油资源的占有率不足4％。中国石油天然气集团公司、中国石油化工股份有限公司和中国海洋石油总公司是中国石油行业“走出去”的主力。中国石油行业三巨头的全部资本合并起来，也不及埃克森美孚公司资本的1／3。中国石油公司的国际竞争劣势主要表现在：上下游产业链结构比例不合理，业务区域狭窄，业务范围单一，技术自主开发能力薄弱，信息化建设滞后。

(三)中国缺乏有效的能源协调管理机制

中国长期没有相应的政府机构和适应国际经济合作的决策机制，决策慢，反应迟缓，这在很大程度上影响了中俄能源合作的顺利推进。虽然中国的石油企业已经进行了多次内部改革，但是经营管理机制不够灵活，不能有效地适应国际石油市场的竞争需要。石油企业在海外遇到的最大障碍是缺乏自主经营权，企业不能因时因地根据自身的情况灵活做出决定。这在很大程度上影响了中国石油企业在海外的发展。

我国对俄罗斯的相关政策研究不够，缺少指导对俄投资的政府公共信息服务。中国投资者在俄罗斯遇到困难时缺少必要的法律支持。

(四)中国对俄罗斯投资环境了解不够

近些年，俄罗斯在世界各国投资环境评定中一直排在落后的位置。在《欧洲金融》1998年所做的评定中，俄罗斯投资环境位列第139位(原苏联在1988年曾排在第17位)。在2002年的评定中，虽有较大的进步，但也只是排在第100位。俄各地区文化差异极大，民族矛盾复杂，政治与经济环境多变，法律体系不健全。这就要求中国企业深入了解俄罗斯市场，把握俄政治、经济、文化、历史的特点，而这正是中国石油企业所欠缺的。

(五)中国缺乏相关方面的人才

公司之间的竞争，尤其是国际公司之间的竞争，归根到底是人才的竞争。中国现在最急需的是高素质复合型人才：一是既有外语能力又懂专业技术的人才，二是既懂技术又有经济头脑和管

理经验的人才。人才缺乏已经成为中国与俄罗斯进行石油合作的最大困难之一。

三、国际上的制约因素

世界石油市场是个复杂的体系，石油出口国之间、石油进口国之间、石油出口国与进口国之间的合作和竞争始终存在。中俄石油合作从来不是孤立进行的，它与许多国际因素相关。

(一)日本对俄罗斯实施“金钱外交”

中日是近邻，是仅次于美国的两大石油消费国和进口国。对中东石油的依赖、对马六甲航线的依赖以及“亚洲溢价”是中日面临的石油安全问题，从俄罗斯进口石油能大大减低中国或日本对中东石油的依赖程度。中日在这方面彼此展开激烈竞争，在所难免。

日本为争取俄确定“安纳线”方案，对俄发起“金钱攻势”。2002年下半年，日本主动提出愿意与俄罗斯加强能源合作，并把修建远东石油管道作为日俄经济合作的重点。2003年1月，日本首相小泉纯一郎访俄，与普京共同签署了《日俄行动计划》，并首次将加强能源合作列入该项计划。在双方签订的新的《日俄能源合作计划》中，日本向俄罗斯提交了修建“安纳线”、原油流向日本的建议。日方承诺，每天从俄罗斯进口石油一百多万桶，还准备提供50亿美元的贷款，协助俄罗斯开发油田以及修建输油管道。后来，日本甚至提出投资135亿美元修建“安纳线”以及开发东西伯利亚新油田的方案。而且一旦管线建成，日本将保证每年购买5000万吨石油，这相当于日本石油进口总量的1／4。2003年5月在出席圣彼得堡建市300周年庆典时，小泉再次表示，日本对“安纳线”方案非常感兴趣，希望该方案能得以实施。2003年6月日本外相川口顺子访俄时，极力动员俄罗斯优先铺设通向纳霍德卡的管线，许诺增加投资75亿美元开采东西伯利亚油田，并向滨海边疆区提供10亿美元用于社会经济建设项目。在日本再三的金钱许诺面前，俄政府决策的天平逐渐移向日本。

(二)美国插手俄远东石油项目

美国作为能源需求大国，始终把能源问题与经济发展和国家安全紧密联系在一起，而且把石油置于能源的核心。“九一一”事件后，美国为了保证稳定的石油供应，分散进口风险，加快了石油进口多元化战略的步伐。除了中东地区之外，中亚地区和俄罗斯丰富的石油资源也已成为美国海外石油战略的重要目标。

2002年5月，普京和布什发表《能源对话联合声明》，表示将共同努力探索实现世界能源市场稳定的途径，美国将扩大与俄罗斯在石油开发、生产、运输和销售领域的合作，并决定成立能源问题工作组。卢克等四家石油公司还计划修建从西西伯利亚到摩尔曼斯克经巴伦支海向美国输出石油的管道，该管道的输油能力到2015年可达到5 000万吨，2020年达到8 000万吨。管道建成后，俄罗斯原油在美国石油进口中的比例将从现在的1％跃升到10％。

美国赞成修建“安纳线”，以便增加从俄进口石油的数量；同时，阻止“安大线”可以迫使中国继续将中东作为石油进口的主要来源，这样美国就可以利用其控制的海上石油通道来影响中国的石油安全。2003年5月底布什访俄时他直接与普京商谈了“美国从俄远东买油问题”。2003年7月15日，美驻俄大使弗什博公开表示，“希望俄输油管从濒临日本海的纳霍德卡出口”。美国的介入无疑给中俄石油合作带来了消极影响。

(三)韩国对“安纳线”方案表示支持

韩国是世界第六大石油消费国，第四大石油进口国，所需石油全部依赖进口。与中国和日本相似，韩国的石油进口结构同样具有风险性，石油进口多元化也是韩国能源安全战略的重要方向。韩国表示愿意向俄罗斯提供资金援助，加快“安纳线”方案的实施，以期从俄罗斯获得更多石油资源。

(四)影响中俄石油合作的印度因素

为了确保能源供应安全，中印都特别重视与世界各产油国加强合作，鼓励国家石油公司抓住海外勘探开发机会。中印两国都把获得国外份额油作为保障石油安全的重要组成部分。由此，中印两国在包括俄罗斯在内的国际石油市场上不可避免地形成竞争态势。

2005年2月，印度石油部长宣布，印度石油天然气公司将对俄罗斯的能源总投资增加到250亿美元。2006年底，俄罗斯萨哈林地区的石油首次运到印度。2007年初，俄罗斯天然气工业股份公司正式宣布邀请印度石油天然气公司参与俄罗斯八个油气项目。印俄两国石油合作进展顺利的主要原因是双方是传统的战略伙伴，印度和俄罗斯不存在领土问题，有利于两国合作的发展。