三问公共事务与公民参与

秦德君

只有将所有“政府事务”尽可能公开,清晰置于公民视野之下,“政府事务”的公共性才有保证,“政府事务”与“公共事务”才能真正成为一个“同心圆”。

最近,三件发生在广州的公共话题引起了坊间热议。一是广州市政府应“公共预算观察志愿者”李德涛等请求,公布政府部门预算;二是广州市人大代表的一份调研报告引发的一场关于公交所用的LPG(液化石油气)是否环保的争论;三是广州市民围绕番禺“垃圾焚烧场”选址问题展开政策讨论。

广州市民关注的这三个公共话题,具体内容不同,但主题却是一个,即公共事务中公共意见的表达和公民参与,已是一种不可逆转的大潮流。无论是“公共预算观察志愿者”对于政府预算的“查账”、人大代表对于政府所推行的公交能源的“环保”质疑,还是人们对于垃圾焚烧发电厂项目选址的异议,都说明一个问题,公民对于公共事务特别是对于与自身利益相关的事务,关注度越来越高。

今天,“公民政治参与”不仅仅是一种需要推行的价值和理念,而是一种必须认真面对的客观事实。在这些公共话题的背后,还有一些更为深刻、值得进一步思考的问题需要挖掘。

“政府事务”与“公共事务”

在多大程度上是一个“同心圆”?

本质上,政府没有自己的“事务”和“利益”,所有的“政府事务”都应是公共事务、所有的“政府利益”都应是公共利益。但是今天,“公共利益部门化、部门利益个人化”,却是个不争的事实。当政府部门以许多冠冕堂皇的“理由”,不愿公开本该公开的包括财政预决算在内的各种政务时,表明“政府事务”与“公共事务”事实上产生了某种错位。

在“政务公开”日趋强劲的今天,仍有一些地方政府部门以所谓“国家机密”为托词,逃避公民对于政务的查勘、了解和质询。这种托词,不仅是对公民权利的一种漠视,而且对“政府事务”的公信力构成障碍。一个志愿者团队连年向有关政府提出“公开政务账本”的请求,尽管广州市财政局应允了这一要求,但他们发出的其他30多份申请石沉大海。而就在得到广州市财政局回复的同一天,他们得到一个特大型城市财政局发来的回复,告知他们,他们所要求公开的信息“属于国家秘密,不予公开”。

任何真正的“公共事務”,都具有公开性特征。只有私人事务才具有“私密”的性质。除真正的国家机密外,以提供公共服务为基本职能的政府部门,本质上没有“隐私权”。所有的公共财政预算和官员收入,都应透明公开。在发达国家,公民查阅包括政府开支在内的政务,是极为平常的事,查阅途径也极为简捷而方便。政府资金来源于纳税人,纳税人有权知道每一笔钱开支情况。我国《政府信息公开条例》第十条明确规定:“财政预算、决算报告”属于政府重点公开信息。只有将所有“政府事务”尽可能公开,置于公民视野之下,“政府事务”的公共性才有保证,“政府事务”与“公共事务”才能真正成为一个“同心圆”。

一项公共决策

在多大程度才是正义的?

罗尔斯指出:“正义是一个社会的首要价值”。政府的基本职能是公共决策,即“社会价值的权威性分配”,这种“权威性分配”必须是正义的。但正义有“形式正义”和“实质正义”的不同。就决策的“正义性”来说,它也具有“程序正义”和“实质正义”的区别。程序正义是实质正义一种技术上的保证,但并不是所有获得了“程序正义”的决策,都具有了“实质正义”的性质。正如通过“正当”程序的立法,照样会产生“恶法”一样,通过“正当”程序产生的公共决策,也可能是不正当的、非正义的。

从2003年起,番禺区市政园林局会同市、区两级国土、规划、环保部门进行了3年多时间的调研和论证,最后“确定了”垃圾焚烧厂的选址,无需质疑政府部门在调研、立项、决策的“程序”正当性;而且从决策可行性看,亦考虑了诸多情况而不无合理性,正如番禺区市政当局所说:“沙湾水道以南是农用地,不能动;沙湾水道以北,大学城地块不可能建,亚运城地块也不行,钟村新客站周边同样不行,大石会江村是最理想的了。”然而这样一个似乎唯一可行的“科学决策”,为何引起公众如此强烈的反弹呢?公众意见中,有没有一些值得重视的道理呢?

今天,时常遇到一个尴尬的情形是,一些看来非常正确的、非作不可的“科学决策”,公众时常不认可、不买账,甚至“不服从”。原因在于,政府习惯代替公民思考,习惯将“民主”演化为“为民作主”。近年来各级政府民主意识不断提升,各种形式的决策民主化日益健全,但在一些政府部门眼中,公众是一群长不大的孩子,而自己则是替这群孩子包揽一切的用心良苦的父母。注重“程序”的正义而忽视“实质”的正义,是今天许多政府行为的“习惯性思绪”,是许多公共决策“先天不足”的原因所在。本质上,任何一种民众“不认可”的决策,都是非正义的。因此任何一项公共决策,不能只注重决策形式的合法性,而必须真正贯彻“问政于民、问需于民、问计于民,作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力”,这样公共决策才能获得最为普遍的民众认可,获得最高的公共收益。

公共事务在多大程度上

能容纳公民日益高涨的参与热情?

事实上,对公共事务表达意愿、影响决策,是“公民”天经地义的本份。广州市人大代表对公交车使用燃料问题提出环保性质的怀疑,重要的不在于他们提出意见中“对”“错”各占多少,而在于提出这一意见本身。拿“公共预算观察志愿者”提出公布政府部门预算的要求来说,这是“很正常的”公民权利表达。应这种要求公布预算虽是一种进步,但决非是对公民的一种“恩准”,它是政府部门的法定职责。

早在18世纪末、19世纪初就有思想家提出,不让一个人行使公民权利,实际上是剥夺一个人“一半的人性”。在卢梭看来,一个充分发展的人,要件之一就是能参与对他生活有严重影响的决策。这实际上表达了人类一个相当古老的观念,即除非政治与决策由广大公众来分担,否则不可能有良好的公共生活。

进一步的问题在于,扩大公民有序的政治参与,不仅仅只是满足所谓“公民权利”问题,更在于它是提升公共决策质量、提升公共生活质量的重要保证。凡是公共参与率低的地方,一定没有真正意义上的监督机制,腐败率一定高、公共效率一定低。缺乏公共监督,是今天公权领域很多问题的根源所在;而缺乏广泛而高质量的公共参与,则是今天一些地方公共监督薄弱的根源所在。

由此,面对日益高涨的公民参与热情,从社会结构上解决好扩大公民参与的问题,在公共事务的决策中,最大限度地容纳和吸纳各种公众意见,这是提升社会运行绩效,加快科学发展,推进和谐社会建设,从而全面实现社会进步的一个必然要求。

(作者单位:中共上海市委办公厅)