我国循环经济配套立法中的难点问题及解决对策

于 群

摘要：随着《循环经济促进法》的颁布和实施，我国循环经济的发展将进人新的阶段。然而对于循环经济立法来说，这仅仅是一个开始，在循环经济法律实施的过程中，制定与《循环经济促进法》相适应的配套法律显得尤为重要和紧迫。就循环经济配套立法而言，如何防止部门利益法定化、部门和地方怠于行使立法职权以及增强循环经济促进法的可操作性是当前循环经济配套立法中的难点问题。针对这些问题，论文提出了实行过错问责制，推行社会监督，为受害人提供司法救济，明确配套立法的权限、程序、责任等解决对策，以期对循环经济配套立法有所裨益。

关键词：《循环经济促进法》；循环经济；配套立法；可操作性

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009—055X(2009)06—0028—05

循环经济是一种遵循生态规律和经济规律。以提高资源能源利用效率和改善生态环境为核心，以“减量化、再利用、再循环”为原则，以资源的高效利用和循环利用为手段，使生态环境、经济与社会协调、可持续发展的经济增长模式。世界各国在遭遇环境能源生态危机后不约而同通过选择循环经济立法来调整和解决经济发展与生态环境之间的矛盾，反映了人类的共同认识。2008年8月我国《循环经济促进法》颁布和实施，标志着我国循环经济法律体系中有了一部统领全局的基本法，必将对我国在整个社会领域内建立循环经济，实现可持续的发展战略目标起到保障促进作用。但循环经济本身的系统性与复杂性决定了我国发展循环仅靠一部《循环经济促进法》是远远不够的。当前，我国立法机关必须根据循环经济促进法的授权条款和我国循环经济发展的实际制定相关配套的法律法规。就循环经济配套立法而言，如何防止部门利益法定化、部门和地方怠于行使立法职权以及增强循环经济促进法的可操作性是当前循环经济配套立法中的难点问题。本文试图对以上问题进行归纳与分析，进而提出解决对策。

一、循环经济配套立法的依据和主体

“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此之复杂，乃至如果不给这种机关加上极其繁重的负担，那么这些任务中的细节和技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理问题就比缺乏必要的专业知识的立法议会来处理这些问题要适当得多。”这是现代授权立法的法理依据，研究立法的学者总结得出授权立法可能出现的前提条件主要有四种情形：一是立法尚且缺乏必要的经验积累，需要“试验田”进行试验立法时才可能出现授权立法；二是立法内容单一且专业性和技术性较强的事项，可以授权立法；三是立法主体时间不够且授权其他主体立法并无不妥时，为加快立法步伐可授权立法；四是应各自体现特色或特殊的非统一标准事项可授权立法。参照上述的情形进行分析，我们发现我国的《循环经济促进法》的授权条款比比皆是，如第5、6、12、13、14、15、16、17、18、19、24、25、28条等，就授权国务院循环经济发展综合管理、环境保护、统计、标准化、农业、财政、税务、对外贸易、林业、规划、价格等部门在各自职权范围内制定相关的管理办法和标准。此外，循环经济促进法中的授权性条款并不一定以明确的授权性字眼出现，更多的可能是隐含在法律本身运行的环节当中。

根据《循环经济促进法》中第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。”以及第6条第2款规定：“县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。”还有第8、12、13、24、29、35条都授权县级以上人民政府及相关部门在各自领域行使相应的职权。立法者充分意识到了地方政府部门作为国家政策和法律法规的执行中所充当的角色，仅仅依靠全国性的法律来进行调整，对于发展循环经济的目标来说是远远不够的。在这些场合，地方的能量远远大于中央。要控制和确保这些力量的行使能够符合立法的需要，则可以通过地方立法政策来实现。地方立法政策可以说是融合了国家立法态度和地方特色需要的产物。我国人口众多、幅员辽阔、各地经济发展不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，循环经济促进法相关规定必须发挥地方的积极性，鼓励有地方立法权的地方人大和政府根据本地实际，制定节能、节水、资源综合利用等促进资源有效利用以及废旧汽车、废旧家电、废旧电子、废旧轮胎、废旧塑料、建筑废物、污泥、包装废物、农业废物等资源化利用的法规和规章，制定促进废旧汽车、废旧家电、废旧电子、废旧轮胎等再制造产业发展的地方性法规。制定促进可再生能源、建筑节能、绿色采购等相关的专门法规。

《循环经济促进法》在众多领域和多层级进行授权立法，一方面可以把部门规章和地方法规规章中的有益经验吸收到循环经济法中来，另一方面为部门和地方性配套立法提供制度空间，鼓励部门和地方配套立法根据立法权限结合本部门本地区实际出台循环经济法规或规章，通过一系列配套的法律法规规章的制定，更能形成发展循环经济的合力，以有效克服过去存在的环境资源法律“孤军奋战”的问题。但《循环经济促进法》分散的授权立法模式本身也面临着一系列的难点，需要给予解决。

二、循环经济配套立法面临的难点

循环经济促进法的法律规范特点和定位，使其自身成为一部统领循环经济发展全局的政策法，但整部法律内容多是授权性条款和原则性规定，自身缺乏程序性和可操作性，如果不通过通过制定、修订循环经济专项法等配套立法形成循环经济法律体系，《循环经济促进法》很可能也就徒具一纸空文。变得无法实施。但授权部门和地方进行配套立法，也会出现地方部门利益法定化，或者承担职责不积极、相互推诿以及要克服循环经济促进法自身存在的可操作性不强的内在缺陷，这些都是现今和将来循环经济配套立法所要面临的重点和难点问题。

(一)克服部门利益法定化

所谓部门利益是指政府各部门独立于政府本身利益和人民利益的特殊集团利益或行业利益。部门利益倾向表现为政府部门借起草法规草案之机。不适当地扩大本部门的权力，热衷于设置行政许可、行政审批、罚款等职权。循环经济促进法的实施都有赖于众多被授权部门相关配套规章制度的制定。所以，如何防止循环经济配套立法可能出现的“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的部门利益法定化倾向是更为值得关注的问题。目前地方立法中部门利益的倾向主要表现在以下方面：

首先，权力部门化、部门利益化、利益法规化现象严重。即靠带有强烈的部门色彩、带有保护部

门利益、扩大部门权力倾向的法律、法规获取部门利益。有些国家主管部门，利用部门掌握的国家政策资源和立法资源，在协助国家制定有关政策和有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，通过这种途径获取的部门利益，虽然看起来符合国家的政策和法律，但它是通过不恰当、不公正地运用国家政策资源和立法资源而获取的，不公正的政策和不公平的立法可以使人们对政策和立法本身产生怀疑，对维护社会稳定、促进社会发展的制度性因素产生不信任。

其次，通过立法实行部门或行业的垄断。政府各部门在工作中都有自己的职责范围，但在各有关部门起草法规草案时，总是尽可能地将自己的管辖权力伸向相邻的部门，以求扩充部门权力。这样，一是对共同拥有管辖权的问题，在立法时都试图将另一方排斥在外，或是对执法中有利可图的事情争着管，无利可图的事情就踢皮球，如争管辖权、审批权、罚款权，而推御责任和减少义务等，以期实现部门或行业垄断。二是对社会改革实践中出现的一些新的行业在管理部门尚未明确的情况下，有关部门就通过地方立法先行夺取，使之既成事实，之后即使相关部门想涉足也无可奈何。

再次，以地方立法的形式不适当地增设行政机构。行政机构的设立应该取决于行政管理工作的实际需要。然而，一些行政部门不是出于实际工作的需要，而是为了达到增加行政编制和经费的目的，通过地方立法来增设行政机构。这些行政部门通常强调某项工作的重要性，进而要求地方性法规对开展这项工作的机构作出明确规定，如增设政府部门内的二级处室，增设下属事业单位，或者给已有的部门内二级处室增加一块事业单位的牌子等等。这类作法，其目的主要是以地方性法规的外衣增强新设机构的稳定性和权威性，也方便在今后政府机构精简改革时保留编制、机构和人员。这样做既降低了地方立法的重要程度，又会给编制管理和机构改革带来困难。

最后，地方立法中设立的行政机关的职权与责任失衡。制定地方性法规的目的不仅仅是要规范广大公民、法人和其他组织的行为，更重要的是要规范行政机关的执法行为，使其能够依法行政，避免行政权力的滥用。因此，地方性法规的内容应当使行政机关的权力与义务相一致，职权与责任相平衡。但是，一些地方立法，给政府部门规定了很大的行政权力和处罚权力，但对行政部门行使权力和进行处罚的程序和条件却疏于规定。大多数地方性法规对行政机关工作人员的责任通常是一笔带过，只笼统地规定“工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者监察部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，这样的规定十分空洞，形同虚设。

部门利益法定化必将影响了法规规章的严肃性和权威性，影响了人民群众对法制的信心。它直接导致法律规范的失衡，使执法部门的权力相对过大、过宽，造成重权力轻义务、重管理轻服务的倾向。同时一些带有部门利益倾向的地方法规和规章不是从实际工作需要出发来设定某些条款的内容，而是背离便民利民的原则因人设事，不合理地增设机构，造成机构臃肿、人浮于事的后果，增加了政府的负担，降低了行政效率。

循环经济促进法授予了国务院经济发展综合管理、环境保护、财政、统计、农业、税务、对外贸易、价格以及县级以上地方人民政府相应的管理权限，按照有权必有责，用权受监督，权利制衡权力的现代法治理念，如何防止部门利益法定化，是循环经济配套立法的重点和难点问题之一。

(二)防止相关部门配套立法不积极、相互推诿

循环经济本身涉及繁多的专业性技术性问题决定了循环经济促进法必须授权政府部门和地方人大承担起制定专项法和实施细则等更进一步细化的工作。如第14条第1款：国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系；第17条第2款：国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准；第25条第1款：国家机关及使用财政性资金的其他组织应当厉行节约、杜绝浪费，带头使用节能、节水、节地、节材和有利于保护环境的产品、设备和设施，节约使用办公用品。国务院和县级以上地方人民政府管理机关事务工作的机构会同本级人民政府有关部门制定本级国家机关等机构的用能、用水定额制度，财政部门根据该定额指标制定支出标准等等。这些授权性的规定只是原则上的指引，都需要授权部门制定细致的技术标准才具有实际执行力。而如果没有相关的技术标准出台，很可能又会重蹈《反垄断法》出台却没有配套制度辅助导致执法有心无力，《物权法》出台但不动产登记部门不统一、财产征收无具体操作细则而大大影响了其实施的覆辙。及时制定细化可操作的技术标准对循环经法促进法的有效实施是不可或缺的重要环节。可见，法律的良好实施离不开配套的制度支持，而对于循环经济促进法来说则是特别离不开授权性规范制度的支持。无论是生产消费还是废物再利用，都离不开技术标准的制定。

然而技术标准本身却纷乱繁杂，存在着地区、城乡、行业、国际等差异，并没有一个统一适用的制度。即使是在某个特定地区特定行业内部存在已经成熟的标准模式，却难以在其他地区领域加以适用推广。在循环经济配套立法中，这些技术标准的制定，很多时候是对一些利益的限制，在社会上的推广实施难度相对较大，这样被授权制定技术标准的部门在既没有部门利益的驱动力，也不愿意处于社会舆论的风口浪尖的情况下，他们往往不敢也不愿轻易去启动立法程序或是尽量地推诿拖延，不及时地制定相关的技术标准，影响《循环经济促进法》的实施，这是循环经济配套立法所要面对的难点。

(三)增强循环经济配套立法的可操作性

循环经济促进法是一部从起草时就围绕法律规范特点争论不休的法。一种主张将循环经济法律规范设计为规范法、强制法或“硬法”，该主张的人多从实践需要的角度出发，强调循环经济立法应当切实解决实际问题，并注重法律的规范性、强制性、制度性和可操作性，要求将循环经济法设计为发展循环经济活动的准则、规范和“硬性”条款，以制裁那些不积极发展循环经济的单位和个人。另一种是主张将循环经济法律规范定位为政策法、促进法，以指导、引导我国循环经济的健康有序发展。该种主张的人多从法理的角度出发，并借鉴日本等国的循环经济立法体系，强调我国应当先行出台一部统领循环经济发展全局的政策法，然后通过制定、修订循环经济专项法来建立完备的循环经济法律体系。”。在循环经济法起草之初，第一种思想一度主导了我国的立法进程，媒体也一度以该法将会是一部“硬法”进行宣传。但到最终表决通过时，却采纳了第二种的意见。当中的立法变化过程我们无从了解，但是该法原来规定的众多“应当”、“必须”的强制规范性条款却变成了“鼓励”、“支持”软性条款却是不争的事实。当中的许多规定，从最初的立法

到最后的通过，发生了巨大的变化。以政府绿色采购的规定为例，我们从2006年11月8日的《循环经济法》(草案征求意见稿)看到，该草案第四十六规定：“各级国家机关、事业单位和社会团体用财政性资金进行采购的，应当优先采购经过认证的节能、节水、节材产品以及环境标志产品和再生产品，并达到国务院财政部门会同有关部门规定的比例。”该规定不仅要求使用财政性资金的各级国家机关、事业单位和社会团体都应当优先采购经过认证的节能、节水、节材产品以及环境标志产品和再生产品，而且还要求达到国务院财政部门会同有关部门制定的比例。这就要求被授权的国务院部门不仅要对符合循环经济的产品制定认定标准，还要求其尽快制定采购比例，规范性和强制性相当之强。而到了2007年8月全国人大环资委提交十届全国人大常委会审议的《中华人民共和国循环经济法(草案)》以及发给各地方人大常委会征求意见函时，该条规定已经修改为：“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。公共机构使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材产品以及环境标志产品和再生产品，并达到国务院财政部门会用有关部门制定的比例。”相比较之前的规定，规定国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策更多的只是一种态度，难以看出它的操作性和规范性，同时对采购的部门也变成了笼统的公共机构。而到2008年8月最终通过时，《循环经济法》的名称变成了《循环经济促进法》，相应的该规定变成了第48条：“国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策。使用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品。”与当初立法原意发生了天翻地覆的变化。

从我国环境资源的严峻状况看，发展循环经济，转变经济增长方式已经刻不容缓。如果继续沿袭现行的经济发展模式，我国在人均国内生产总值翻两番的同时，资源投入将同步增长，污染排放也将同步增长，其后果将是灾难性的，届时耕地减少、用水紧张、能源短缺、矿产资源不足、大气污染严重、水环境恶化、生态失衡等不可持续因素造成的压力将进一步增加，其中有些指标将逼近甚至超过极限值。这些环境问题和资源问题已经非常急迫，而许多问题的解决必须通过法律手段，在《循环经济促进法》已经颁布实施的情况下，我们应当审时度势对一些重点问题作出细致规定，以缓解日益严峻的资源环境问题。此外，我国发展循环经济也存在着一些地方政府片面追求经济增长，过度消耗资源和破坏环境；政府和相关部门、企业、公众在发展循环经济方面的责任不明确；缺乏相关政策体系和激励机制；尚未建立起发展循环经济的技术支撑体系等。加之传统环境资源方面的法律一直存在执行力不强，发挥的作用有限等问题。因此，接受授权的部门和地方制定相配套的行政法规、行政规章、地方法规时，要实现从“软法”向“硬法”的转变，探索适合各部门各地发展情况的实施细则，增强循环经济法律规范的可操作实施性，是现在和将来面临的难点之一。

三、循环经济配套立法难点问题的解决对策

首先，针对循环经济配套立法可能存在部门利益法定化的潜在危险，要实行过错问责制度。依法接受授权的有关机关一旦出现追求不当利益的部门利益法定化行为，要加强人大的立法监督作用，各级人大要加强地方立法的事前监督，在立法起草过程中防止部门利益倾向，发现有部门利益倾向的立法条款要及时修改或者开听证会进行讨论。在行政法规、规章、地方性法规通过后，事后的监督主要表现在其实施的过程中，通过强有力的监督防止有法不依的现象出现。现实中，应当切实加强上级立法机关对下级立法机关的立法监督，完善监督的程序，发挥监督的效力，从而在一定程度上使地方立法的部门利益倾向有所收敛。对授权性“立法”，授权机关不宜采取“不告不理”的被动审查方式，而能够主动审查其合法性，防止个别机关歪曲上位立法的决策原意。

同时确立立法公开制度，保证公民最大限度地参与到立法过程中来。我国没有专门的法律法规规定地方立法采取立法公开的方式，但是现代立法发展的一个主要特征或趋势就是要使公民广泛参与立法。因此，立法实践中可以适当地设置一些立法的公开措施。要广泛听取社会各方面的意见，特别要注意听取和征集人大代表、专家学者、法律相关人士的意见，对关乎企业、社会公众切身利益的法规草案、技术标准的制定，适时举行立法论证会、听证会。同时，媒体可以公开报道立法机关讨论法规的情况。起草地方性法规草案应当广泛征询社会各界意见。要认真贯彻《立法法》要求，在立法过程中要充分听取群众意见，把立法过程变成广大公民参与和监督立法的过程，变成法规宣传教育的过程，变为民主制度化、规范化、程序化的凝炼过程，使法规具有更广泛的群众基础。立法公开制度能在一定程度上避免立法的部门利益倾向。

其次，针对接受授权的部门由于没有部门利益的驱动力而拖延配套立法的出台的做法，要推行社会监督制度，保障公民对“立法白条”的监督权，并为受害人提供司法等救济渠道。比如，能否将各种抽象行政行为纳入行政诉讼范围，使公民能有效控告各种行政“立法”不作为；能否对因“立法白条”等立法不当行为而严重受损的公民权益，依法考虑建立立法过错赔偿制度。而对亟须适用的配套制度。同时还应当尽量明确其出台“时间表”，以防止久拖不决。对因立法条件所限无法确定“时间表”的授权性立法，建议接受授权的机关定期公布进展情况、说明推迟理由等，并由授权机关或公众评判是否合情合理，以消除公众对授权机关推诿、怠于立法的怀疑，增强其公众的信任感。

最后，针对循环经济促进法规定的内容过于原则性而缺乏实际操作性的不足，相关配套立法在制定相应制度和标准时，要尽可能的实在、明确和具体，有可供操作实行的程序、权限、和有力的制裁措施。循环经济法虽然最后立法通过时变成了《循环经济促进法》，对一些相关制度没有要求强制性要求，但依据本法的本意，对各部门、地区制定比促进法更为严格的制度、标准是持鼓励、支持的态度的。所以，接受授权的有关机关制定循环经济的配套立法时可根据部门、地方实际制定严于国家循环经济立法的标准。如各地区结合本地区的实际，全面禁止城市使用实心粘土砖，实心粘土砖的年产量控制在规定的限额以内；规定对月饼、茶叶、保健品、化妆品等日用消费品的产品包装后的体积不得超过国家规定的包装物标准，包装物总成本不得超过产品零售价格的百分之二十；对城市生活用水、用电、用气实行定额制度，超过定额部分实行累进加价制度；对政府绿色采购，可根据本部门和本地区的实际，制定绿色采购的比例等。

循环经济配套立法本身所遭遇的困境并不仅仅只有三点，然而这三点却是目前最为紧迫亟须解决的重点问题。循环经济法制建设之路任重而道远，仍需上下求索之。