中国应借鉴加拿大产业代表性测试经验

杨文雄

贸易救济申诉往往由“国内产业”代表提起,除非该产业集中度非常高,通常一项申诉不可能由“国内产业”全体提出,一般情况下是由一个或几个企业或由行业协会代表该产业提出,该产业内部如果大多数企业反对提起贸易救济调查,认为外国产品的进口不存在倾销或补贴,或者对本国产业没有造成实质性损害,则不应当发起贸易救济调查和采取贸易救济措施。可见,申诉方能否作为“国内产业”代表提出申诉,是决定调查机关是否立案或继续调查的关键。从另一个角度来看,“国内产业”代表性问题也是贸易救济应诉方关注的重点,应诉方可就此提出质疑和抗辩,如果申诉方不符合国内产业代表性要求,那么贸易救济调查的相关裁定将被彻底推翻。

产业代表性测试存在两项标准

WTO反倾销和反补贴协议对申诉方产业代表性均有规定,一项申诉需由国内产业或代表国内产业的申诉方提出,如申请得到总产量构成国内产业中表示支持或反对申请的国内同类产品生产者生产的同类产品总产量的50%以上,则该申请应被视为“由国内产业或代表国内产业提出”。但是,如表示支持申请的国内生产者的产量不足国内产业生产的同类产品总产量的25%,则不得发起调查。加拿大特别进口措施法(Special Import Measure Act,以下简称SIMA)对此做了相同的规定。加拿大边境服务署(Canadian Border Service Agency,以下简称CBSA)在案件调查中,将申诉需要达到的产业支持水平(level of support)称之为申诉方的资格问题。

CBSA进行产业代表性测试注重生产数据和材料核实

CBSA在进行产业代表性测试时,如申诉方产量超过加国内同类产品总产量50%以上的,申诉方同时满足了产业代表性测试的两项要求,调查机关将不再就代表性问题作进一步审查。但CBSA不会简单相信申诉方提供的自身产量数据或其他生产商的产量申明,调查官员将对相关生产数据和材料加以核实,核实途径主要有以下几个方面:1.参考有关贸易和协会出版物方面的公开出版物,查找有关国内生产方面的信息;2.与相关政府机构联系;3.查阅商业贸易索引;4.如果此前调查涉及该产品的,可从案件档案中获取相关产业生产方面的信息;5.CBSA可运用此前调查获得的或通过公开发行的产业研究报告中获得的有关产业方面的信息,要求申诉方提供已知的相关研究报告;6.如时间允许并具可行性的话,CBSA可赴企业现场开展调研以界定生产商范围。

申诉由产业协会提出时的产业代表性测试实践

在有些案件中,申诉方不是单个生产商而是相关产业协会。当协会作为申诉方提出申诉时,调查机关不会简单的认为协会必然符合产业代表性要求。虽然调查机关不会深入探究该协会并就单个生产商进行民意调查,但协会应按要求就产业代表性问题进行特别阐述,还需通过书面方式就支持申诉的生产商的产量比例进行确定,以确保25%的规定得以满足,并确认在表态方中,支持申诉的生产商多于反对方。协会还应按要求说明在收集成员意见形成统一立场时使用的程序或方法,比如,他们通过给每一个生产商写信的方式,获得生产商就申诉的相关看法以及相关生产数据等等。该要求主要是为了确保单个生产商的意思真实而有效。当协会回复了所有就该问题的合理提问并就充分的产业支持水平加以确认后,调查官员通常没有必要通过核实每一个协会会员来调查该协会背后的“公司面纱”(corporate veil)。

尽管如此,调查官员仍将通过其他渠道,诸如加拿大统计局等,核实协会提供的相关数据。如协会提供的国内总产量数据与统计局的数据不一致,调查官员将考虑是否存在没有加入该协会的生产商,该情况对代表性问题的核实有何影响。如协会成员表明更愿意直接向CBSA提交他们认为保密的生产数据的,在可能的情况下,协会可以建议CBSA进行民意测试。

“产业代表性”和国内产业“主要部分”有所区别

“产业代表性”和国内产业“主要部分”是两个不同的重要议题,不能对此加以混淆。CBSA在决定发起一项调查时,需要满足另外一个条件,有合理的迹象表明倾销或补贴给国内产业造成损害。SIMA subsection就“国内产业”做了界定:生产同类产品的国内全部生产商或产量合计构成同国内类产品总产量主要部分的生产商。为了发起一项调查,CBSA必须确信有合理的证据表明倾销或补贴对上述界定的国内产业全部或“主要部分”造成了损害。该判定仅是CBSA方面的初步判定,就损害与否还需要提交给加拿大国际贸易法庭(Canadian International Trade Tribunal)做第二次考量。

尽管在SIMA和WTO协议中对国内产业的“主要部分”没有明确界定,但加调查机关在一段期间内将不低于25%-30%视为“主要部分”。实践中,要求申诉方或申诉书中提交占国内总产量25%-30%的生产方面的损害证明材料。因此,在确定产业代表性中使用的25%的标准在多数案件中被作为“主要部分”的判断尺度。

与处理产业代表性问题的方法相类似,如生产商与涉案产品进口商或出口商存在关联关系的,或者生产商本身就是涉案产品进口商时,该生产商在确定国内产业“主要部分”时将被排除。然而事实上,即使加国内生产商与外国出口商或进口商相关联,或者本身也是进口商的,并没有阻止调查机关将该生产商纳入到国内产业的定义中,也没有阻止该生产商根据SIMA提出一项申诉。

中国应发挥贸易救济保护国内产业作用

对于加拿大在产业代表性测试的实践和经验上,中国有很多地方可以借鉴。 首先,调查机关应高度重视但也需辨证看待申诉在立案前的保密问题,调查官员在与其他生产商联系时应注意方式方法,避免因泄密导致市场不必要的过分关注和焦虑。当申诉方产量不足国内同类产品总产量25%时,调查机关与其他生产商联系以争取更多的生产商加入申诉行列前,应征求申诉方意见,是否介意申诉被其他生产商知晓。除非申诉方反对并坚持不撤诉的,调查机关不能直接与其他生产商联系,就申诉事宜征求意见。当申诉方产量不足国内同类产品总产量超过25%但不足50%时,50%的支持率未必得以满足,调查机关为争取获得更多的产业支持以确定产业代表性而与其他生产商联系的,应以电话方式与其他生产商首次接触。通话中,调查官员应表明电话的目的,强调还没有就是否发起一项调查做出最后的决定。如申诉方与其他生产商直接联系的,调查机关应建议其联系最有可能支持该申诉的国内生产商,以尽量缩小申诉的公开范围。一旦支持方的产量超过国内同类产品总产量的50%,申诉方则没有必要再继续与其他生产商联系。当然保密也是相对的,调查机关应辩证看待保密问题。为确定产业代表性而有必要与其他生产商取得联系时,调查机关事实上难以确保申诉持续得以保密;在法律上,无论是反倾销协议还是反补贴协议,均要求调查机关在收到申诉并决定立案前通知出口国政府,尤其在补贴调查中,还涉及立案前磋商。因此,申诉无论如何很难做到完全保密。

其次,应当多渠道核实产业代表性方面的数据和信息,确保申诉人资格符合法律要求。即便申诉方产量超过国内同类产品总产量50%,调查机关仍应通过有关公开出版物、政府机构数据库、商业贸易索引、此前案件档案、要求申诉方提供已知的相关研究报告、赴企业现场开展调研等途径对相关数据和信息加以核实。在申诉方产量不足国内同类产品总产量50%时,调查机关需尽可能的联系所有已知的生产商,征求他们对申诉的意见。如生产商仅表明支持或反对,但拒绝提供产量方面的保密信息时,调查机关可借助此前的案件档案、相关政府部门的统计数据、商业贸易类出版物、商业类的研究报告等途径对相关数据进行合理评估。贸易救济调查工作中需要大量核实相关数据和信息,因此,建立稳定的多渠道合作机制意义重大。

另外,还应当细化产量数据收集工作,灵活界定国内产业产量范围。产业代表性分析是以产量数据为基础的一项量化测算工作,虽具有较强的客观性,但仍存在一定灵活性。调查机关在收集产量数据时,根据案件需要,可要求生产商在适当的情况下,提交过去两、三年有关涉案产品产量方面的数据,该生产数据应包括供国内消费的生产数据(国内发货量)、为出口的生产数据、内部使用的生产数据(也称为自产量)。如发现部分生产商生产的产品绝大多数或全部用于出口的,他们对申诉没有任何利害关系或存在较少的利害关系,调查机关在适当的时候,可将该部分生产商的产量排除在国内同类产品总产量的计算中。这样的话,作为产业代表性测试的分母数值就会减少,申诉方更容易通过产业代表性测试,一定程度上保护了产品主要在国内销售的生产商的利益,避免了对申诉没有利害关系的其他非申诉方生产商对申诉结果的左右,切实发挥贸易救济保护国内产业的作用。

(作者单位:中国驻加拿大使馆经商处)