中美轮胎特保案：政治所累的贸易保护主义

张凌宁

8月17日,中国商务部副部长钟山率团赴美,与美国财政部等进行会谈,就中美轮胎特保案进行交涉与磋商。8月7日,中美“轮胎特保案”第二轮听证会在华盛顿召开。听证会上,由相关协会和企业代表组成的中方代表团进行了抗辩和申诉。根据美国调查程序,美国贸易代表办公室将于9月2日前向美总统提出建议,美总统奥巴马将于9月17日前作出是否采取措施的最终决定。

“特保第一案”影响广泛

当地时间2009年4月20日,美国钢铁工人联合会(USW)上书美国政府,指责中国轮胎制造业对其造成了产业损害,要求美国政府限制进口中国产轮胎。随后,美国国际贸易委员会(ITC)对此进行了调查,并于6月18日对该案进行了投票,最终以4:2的投票结果认定,中国轮胎产品进口的大量增加,造成或威胁了美国国内产业的市场扰乱。

根据这一裁定,ITC于6月29日公布了轮胎特保案的救济措施建议:美方将在未来三年内对中国输美轮胎分别征收55%、45%和35%的惩罚性关税。

据有关人士分析,美国对中国轮胎的特保限制措施一旦实施,由此造成的中国轮胎对美国出口的损失将达11亿美元。同时还将涉及中国国内的轮胎生产产业和相关上下游产业的生存和发展,将影响中国10万工人的就业。

由于这是奥巴马政府上台后涉及的第一个中美“特保案”,该案结果将成为奥巴政府对中美经贸关系的风向标(此前布什政府亦曾对中国发起六起特保调查,最终均未采取特保措施),加之涉案金额巨大,中美各界对此案都予以了高度关注。

又一次贸易保护主义行为

“特保案既缺乏事实基础,又缺乏法律依据,是一种贸易保护行为。”8月12日,商务部副部长傅自应在国新办新闻发布会上做出上述表述。傅自应说,中国对美国轮胎的出口从2004年—2007年间增长近3倍。同期,美国轮胎制造商的利润增长了2倍,也就是说中国对美国轮胎出口的增长,对美国轮胎生产商并没有造成实质性的危害。现在的问题是,因为美国次贷危机引发的金融危机,造成了美国汽车业的不景气,进而影响到美国轮胎制造商的业绩几乎为零,而把这一问题归结为中国对美国的轮胎出口,这是缺乏事实基础的。事实上,中国对美国的轮胎出口为美国轮胎经销商在流通环节创造了大量的利润,同时也创造了许多就业岗位。

在8月7日举行的听证会上,美国钢铁工人联合会国际业务主席利奥·杰勒德表示,在2004年—2008年期间,美国共有5家轮胎厂关门倒闭,5100名美国工人失业,2009年又有3000名美国工人下岗。

对此说法,中国橡胶工业协会副秘书长徐文英反驳道,美国轮胎工厂关闭的原因并不是中国输美轮胎的增加,而是因为美国轮胎制造商采取产品升级战略,放弃了利润较少的低端轮胎市场,而中国轮胎大多是低端产品,并不构成对美国轮胎产业的威胁。

代理中国轮胎工业的美国律师戴维·斯普纳认为,中国输美轮胎完全是合法、正当的交易,这当中既不存在低价倾销,也不存在非法补贴,美国钢铁工人联合会拟议的特保措施实际上就是贸易保护。

特保政策令美国得不偿失

对于此次特保案值得注意的一点是,作为原告方的是美国钢铁工人联合会,而并非美国轮胎企业。在听证会上,美国国务院、商务部、劳工部等部门官员就向美国钢铁工人联合会发问:“为什么美国轮胎企业代表没有参加此案诉讼?”美国钢铁工人联合会代表回答,因为他们也通过在中国的工厂向美国出口轮胎,轮胎特保措施也会损害他们的利益。

据了解,在中国输往美国的轮胎中,有相当一部分是美国制造商在中国工厂生产或在华贴牌生产后输往美国的。可见,美国轮胎特保措施一旦实施,伤害的不仅仅是中方企业。美国钢铁工人联合会的起诉仅获得不足半数轮胎工人的支持,美国的轮胎生产企业并没有公开表示受中国轮胎产品进口影响而遭受损害。

美国钢铁工人联合会之所以会提案特保,是想保护美国国内轮胎制造业工人的就业。而事实上,美国钢铁工人联合会的这一如意算盘反而会使美国轮胎业得不偿失。美国轮胎经销商德尔.纳特公司总裁詹姆斯·梅菲尔德说,假如奥巴马政府接受制裁建议,美国轮胎业在经营领域将有数千美国人因此失业,而制造业领域也不会因此产生新的就业岗位。

美国罗格斯大学经济学教授托马斯·普吕萨在听证会上指出,美国如果借助轮胎特保措施保住一个就业岗位,结果会损失25个就业岗位,美国最终将会损失2.5万个就业岗位。

而美国《华盛顿邮报》8月6日则撰文表示,如果特保案得以通过,轮胎价格肯定会有所提高,最终将使已饱受经济危机影响而十分拮据的消费者受到更大伤害。如果奥巴马批准对中国产轮胎大幅征税,将会引发贸易战并伤及全球贸易。

奥巴马面临艰难抉择

既然轮胎特保案让美国得不偿失,那么为什么还能一路扶摇而上,最终获得美国贸易委员会的首肯?

在第一次听证会上,十位美国议员就到场对工会表示支持,足以见得这次特保案背后的政治色彩。随着美国贸易保护主义抬头,作为美国主要贸易伙伴的中国自然成为主要的靶子,一些政客企图通过在贸易问题上展现强硬,来牟取政治利益。

现在,中美轮胎特保案的焦点都聚集在了美国总统奥巴马的身上,各界争相猜测9月17日他将作何决定。美国近日来对中国多个产业频频发起反倾销、反补贴调查以及产品安全调查,甚至包括美国众议院刚刚通过的《清洁能源法案》中的碳关税政策等,种种迹象表明美国内部贸易保护的趋势正在加重,且美国工会组织是奥巴马坚定的盟友,这不得不使很多人猜测,奥巴马会不会以同意此次特保案作为对美国工会支持其竞选的报答。

美国华尔街日报8月4日发表题为《奥巴马的贸易考验—总统面临关税抉择》的文章称,奥巴马上任以来的蜜月期已经结束,目前由于工会的特保要求将使他面临上任以来最艰难的贸易政策抉择。

而商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育在接受采访时表示,从当前美国国内的政治环境来看,奥巴马政府不需要依靠贸易保护势力巩固自己的地位,没有必要开罪中国。梅育新指出,当前来看,奥巴马政府虽然尚不需要讨好国内保护势力,但中国仍需要“发出自己强烈的声音”,积极作出反对动作。目前中方已在美国展开的积极游说是十分必要的,中国应当让奥巴马清楚中方的立场和互利共赢的贸易原则。

什么是“特保”?

“特保”是“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”的简称。根据《中华人民共和国加入WTO议定书》第16条:中国产品在出口有关WTO成员国时,如果数量增加幅度过大,以至于对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时,那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。“特保”实施期限为2001年12月11日至2013年12月11日。

“特保”是当年中国为了加入世贸而接受的妥协性条款,当时约定美国可以对中国相关产品在合适条件下使用特殊保障措施。WTO和美国相关法律规定,采取特保措施应满足3个条件,即进口产品激增、国内产业遭受损害以及两者有因果关系。这就使得中国的出口产品即使没有低于正常价格,但当美国认为其市场和产业被中国产品冲击时,也可以对中国产品采用特保机制。