论维持类复议机关的可诉性

邵莉莉

摘要 行政复议是监督行政的一种重要形式,是上级行政机关对下级行政机关的行政行为活动进行监督的一种制度化、规范化的表现,是行政机关系统内部为依法行政而进行自我纠正错误的重要法律制度。表面上看,上面所说的行政复议是行政机关的内部纠错机制,相当于除了司法方式外多了一条途径伸张正义。但是我国的行政复议在立法上还存在着不足之处,必须要在立法上明确的规定才能使得通过复议来得到救济这条路得到更充分的发展。本文针对复议结果之一的维持原决定来讨论行政复议维持决定需要司法审查,给予公民更充分的救济。

关键词 行政诉讼 行政复议 司法审查

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-078-02

一、维持类行政复议的不可诉性的缺陷

行政复议制度和行政诉讼制度一样,都是法律救济制度,目的都是补救不当行政行为所引起的消极的后果,为行政相对人的合法权益提供保障,但在解决行政争议这两条途径中,行政复议有着明显的“短平快”的优势。从解决行政争议的成本上看,行政复议基本为“零支出”的优势;从务实便捷角度而言,行政复议相对较快;从审理期限上来看基于行政机关一体性是可以在规定期限作出决定的,是可以预见的;行政复议的审查内容是对具体行政行为的合法合理性作出审查。但是在实践中,行政复议的上述优点没有发挥出来,比如作出维持决定的行政复议案件较多,决定撤销、变更、确认违法、责令履行的案件较少,监督力度不够,纠错作用没有充分发挥。我国行政诉讼法第25条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告。复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。由此法规规定,行政复议机关有可能成为群众提出行政讼诉的被告,所以,明智的行政复议机关都会选择维持原决定,这样既不得罪人,按法律规定,如果群众不满,也只能告原行政机关。这就导致了现实中出现行政复议维持较多的原因。如此循环,便会导致利民的法律成为空谈。主要表现在:

(一)导致当事人维权成本的上升

根据《行政诉讼法》第25条的规定,维持类的复议决定告的是原行政机关。我们知道行政复议基本为“零支出”。《行政复议法》第39条明确规定:行政复议机关受理行政复议申请,不得向申请人收取任何费用。行政复议活动所需经费,应当列入本机关的行政经费,由本级财政予以保障。《行政诉讼法》第74条规定:人民法院审理行政案件,应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担,双方都有责任的由双方分担。通过以上规定可以看出,在产生行政争议后,公民、法人或者其他组织采取行政复议方法得到救济,比通过行政诉讼获得救济更经济,更节约成本,更符合民生。在维持类行政复议决定中,当事人如果想通过行政救济,只能通过信访或者监察,但是申诉、信访制度明显缺乏公开性、参与性,对于该等程序的运行结果相对人更是无法预测和掌控。信访监察的结果完全取决于领导的品质,具有较强烈的人治色彩。基于以上的表述,行政相对人如想继续寻求救济,只能求助于法院。尤其是一些涉及经济内容的案件,当事人只有支付高额的诉讼费用等相关费用后,才能走上繁琐的诉讼程序。①当事人为此必须付出大量的人力物力。据此,我们可以看出,行政复议机关的作用的功效并没有发挥出来,如同虚设,本来设置的初衷是为了更加充分地维护行政相对人的利益,结果却没有保护好相对人的利益。

(二)维持类复议决定了只能对行政行为的合法性进行审查

我国《行政诉讼法》所确立的“合法性审查”原则制约着法院的审查权。而且,《行政诉讼法》也规定,行政复议维持决定不能作为行政诉讼中的被审查对象。行政复议的宗旨是“为了防止和纠正违法的或不当的具体行政行为。”行政诉讼法还规定只有在具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当”的前提下,才能维持。②如果行政复议机关对一个不适当的具体行政行为进行维持,那么这就背了行政复议的宗旨,行政相对人如果提起诉讼,法院只能审查合法行为,对不合理的行政行为只能束手无策了,从这个方面也可以看出行政诉讼法的规定与行政复议的目的相违背。再者,维持类的行政复议决定也是一个具体行政行为,把它纳入法院审查的范围,也是符合行政诉讼法设置的初衷的。

二、维持类复议决定应纳入司法审查

基于维持类复议决定的缺陷,学理上认为,应将维持类的复议机关共同纳入行政诉讼的范围,将复议机关和原具体行政行为作出的行政机关共同纳入被告。两者的关系表现在原行政行为和复议行为是不可分割紧密联系在一起的。维持类的行为只有在原具体行政行为存在的情况下才能做出,原行政行为是以复议行为为具体保证的,通过复议行为来确认原具体行政行为的效力。这种效力对维持类复议决定还是对改变和撤销原具体行政行为的效力等级都是一样的。有学者认为,维持类的行政复议决定对原具体行政行为只是一种确认,不体现自己的意志是错误的。复议机关一般都是原行政机关的上级机关,与原行政机关是一体的,上级对下级的违法或不当行为有监督权。正是有这种关系,复议机关才有权对原机关进行复议审查。如果行政相对人对原行政行为不服,就意味着对复议机关的维持决定也不服,因此复议机关也应理所当然的一起被列入为共同被告,而不是只列原行政行为的机关为被告。

第一,如果不将维持类复议决定纳入司法审查,行政相对人对原具体行政行为不服提起行政诉讼,法院认为原具体行政行为违法作出了可撤销的裁判,原具体行政行为已被确认了违法,那复议机关的维持决定由于没有被纳入诉讼之中,所以不能理所当然地推定复议机关的行为也是违法的。我们且不说这种推定在法律上没有规定,在程序上也是不合理的。任何一项行政决定无论是实质还是形式不合法都应该通过行政程序由有权的机关来确认其违法,而不是通过司法程序在没有法律规定情况下,来想当然的确认其是违法的。

第二,加强对复议机关的监督,防止其权力滥用。行政复议机关在审查具体行政行为时,应当遵循法定的原则和程序,这使得复议行为具有了一些司法方面的特征。但是归根结底,复议行为仍然是一种具体行政行为,因为它受行政权的支配并体现行政权的特点,是行政机关的活动。以致“一部分同志,尤其是行政机关工作人员更偏向于认为行政复议是完全的行政行为,可以按照一般的具体行政行为的要求处理”。具体行政行为是行政机关运用行政权的结果。如果该行政权的行使符合法律规定,司法当然无权干涉。但是,如果行政权并非依法行使而是违法滥用,那么司法就具有了介入、审查的正当理由。作为具体行政行为的一种表现形式,复议行为理应受到司法的监督和审查,以防止复议权力的滥用,为行政相对人提供最终保障。这就使得行政复议的作用能真正发挥出来。

三、将行政复议维持决定纳入司法审查的意义

在我国,行政复议要受到法院的司法监督可以说已成共识。如前所述,行政复议行为从其本质来说,仍然是一种行政机关行使行政权的行为,而且是一种对原具体行政行为是否合法或适当作出裁决的具体行政行为,体现了行政复议机关对国家行政权的具体运用。行政权要受司法权的监督、司法终局已经成为当代法治国家普遍遵循的一条公理,这在我国的相关法律中也有所体现。行政纠纷的处理更需要司法机关的介入,因为行政争议中当事人双方的地位并不对等,一方是拥有强大公共权力和优越地位的行政主体,另一方是作为社会弱者的公民、法人或其他组织。行政复议尽管也是解决行政争议的一种救济途径,但它毕竟是行政系统内的一种自我救济。如果行政复议机关不接受来自外部的监督,就难以保证其公平公正的原则。③在将行政复议维持决定纳入司法审查后,法院如果认为复议机关不履行合理性审查原则,就可以在判决中写明复议机关不履行合理审查的原则,因为复议机关是被告还可以对其不合法的行为撤销,这样就能更好促使复议机关履行职责,保护好公民的利益。

注释:

①姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:法律出版社.2003.298.

②王名扬.美国行政法(下).北京:中国法制出版社.1995.566.

③罗豪才主编.行政法论丛(第5卷).北京:法律出版社.2002.399.